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법령입안 심사기준 상세
*법령 입안·심사 기준 책자(2017.12.발간)의 내용을 2020.12. 일부 수정·추가하여 제공하고 있습니다.
20. 외국인의 지위
가. 개관
‘외국인’이란 대한민국의 국민이 아닌 자(「국적법」 제3조)로서, 외국 국적자와 무국적자를 말한다. 헌법은 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다”고 규정하고 있으며(제6조제2항) 이러한 헌법의 정신에 따라 여러 법령에서 외국인을 내국인과 동등하게 대우하고 있다. 그러나 우리 국민에게만 인정되는 참정권 분야나 국가 중요 정책상 필요한 특정 분야에서는 외국인을 우리 국민과 달리 대우하는 경우가 있다.
외국인의 권리를 인정하는 범위는 국가와 시대에 따라 다르나, 경제활동과 사회문화적 활동이 세계적 규모로 활발해짐에 따라 외국인에게 내국인과 동등한 권리를 인정하는 방향으로 변천해 왔다. 현대 문명국가는 내외국인 평등주의를 지향하지만 완전한 평등주의를 채택하고 있지는 않다. 평등주의를 원칙으로 하면서도 그 나라의 정치적·경제적 사정을 고려하여 외국인에 대해 일정한 제한을 두거나 상호주의를 채택하고 있다.303)
개별적인 분야에서 외국인의 권리 등을 인정하는 방법이나 정도에 관한 제도는 ⅰ) 내국인과 외국인을 평등하게 대우하는 방법, ⅱ) 외국인의 권리 등을 인정하지 않는 방법, ⅲ) 양자의 중간 형태인 상호주의를 택하는 방법 등이 있다. 선거권·공무담임권을 포함하는 참정권 등 우리나라 국민에게만 인정되는 기본권 분야에서는 명문의 규정이 없어도 외국인에게는 인정되지 않는 것으로 해석될 수 있다. 그 밖의 법률에서는 외국인에 대해 제한하는 명문의 규정을 두지 않은 경우에는 외국인에 대한 제한은 없는 것으로 해석함이 원칙이다. 따라서 외국인에 대해 권리 등을 제한하려면 법률에서 이를 명확히 규정해야 한다.
역으로 외국인 투자를 촉진하기 위해 외국인투자 분야에서는 외국인에 대해서만 권리를 인정하거나 각종 특혜를 부여하는 경우도 있다.304)
나. 외국인의 권리 등의 인정 방법과 범위에 따른 분류
1) 내국인과 동등한 지위 인정
앞서 설명한 대로 법률에서 명문으로 외국인에 대한 제한을 두지 않은 경우에는 원칙적으로 우리나라 국민과 동등한 권리 등을 외국인에게 부여한 것으로 해석할 수 있다. 개별 법률에서 외국인에 대해 권리 등이 인정됨을 명확히 규정한 경우도 있다.
2) 상호주의 규정
‘상호주의’란 외국인의 권리를 그의 본국이 우리나라 국민에게 인정하는 것과 같은 정도로 인정하는 것을 말한다. 대한민국이 가입하거나 체결한 조약에 따라 외국인의 권리를 보호하는 규정도 상호주의 태도를 취한 것으로 분류할 수 있다.
원칙적으로 상호주의를 채택하면서도 허가·신고 등의 일정한 절차를 거치도록 규정하는 경우가 있다(예, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제7조, 제8조 및 제9조). 외국에서 일정한 자격을 취득한 외국인에 대해 상호주의 원칙에 따라 국내에서 해당 자격업무를 수행할 수 있도록 허용하는 경우도 있다(예, 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」 제20조).
3) 외국인의 권리 등을 부인하는 규정
참정권은 국민에게 인정되는 기본권이다. 따라서 선거권 및 피선거권과 정당의 당원이 될 수 있는 자격 등은 외국인에게 인정되지 않는다(「공직선거법」 제15조 및 제16조, 「정당법」 제22조제2항). 다만, 영주권을 취득하고 일정한 요건을 갖춘 외국인에 대해서는 지방의회의원과 지방자치단체장의 선거권을 인정하고 있고(「공직선거법」 제15조제2항제3호), 출입국관리 관계 법령의 규정에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례가 정하는 사람에 대해서는 주민투표권을 허용하고 있다.305)
외국인은 국가 공권력의 행사나 정부 정책의 결정에 참여하는 공무원이 될 자격이 인정되지 않는 것이 원칙이나, 예외적으로 특정 분야에 한정하여 제한적으로 공무원이 될 수 있는 자격을 인정하고 있다(「국가공무원법」 제26조의3, 「교육공무원법」 제10조의2).
그 외에 항공기 등록 등 국가경제적으로 중요한 사항에 관하여 외국인에게 권리 자체를 인정하지 않기도 한다(「항공안전법」 제10조). 언론·방송 분야에서는 외국인 또는 외국법인이 방송사업에 참여하거나 외국인이 방송법인의 대표자 또는 방송편성책임자가 되는 자격을 제한하고 있다(「방송법」 제13조, 제14조).
외국인 또는 외국법인에 대해 특정 사항을 금지하거나 제한할 경우의 규정 방법에는 특정의 권리를 부여받은 자를 “국민”으로 한정하여 규정하는 방법과 외국인 또는 외국법인을 특정 자격·영업의 결격사유로 규정하거나 허가·등록 등의 제한사유로 규정하는 방법이 있다.
4) 외국인의 권리 등을 인정하되 일정한 제한을 두는 규정
경제활동 분야에서는 기본적으로 외국인에게 내국인과 동등한 권리 등을 인정하면서 일정한 제한을 가하는 경우가 있다. 외국인에 대해 주식취득의 제한을 할 수 있도록 법률에서 허용한 경우가 그러한 예이다.
외국인의 정보공개 청구권을 인정하는 것과 같이 법률에서 권리 등의 인정 여부에 관하여 대통령령에 위임하고 대통령령으로 정한 요건을 갖춘 외국인에 한정하여 권리 등을 인정하게 할 수도 있다.
다. 그 밖의 관련 사항 ‘외국인’이란 일반적으로 대한민국 국민이 아닌 자로서 외국 국적이 있는 자와 무국적자를 포함한다. 그러나 특정의 법령을 적용할 때에 입법정책적으로 이러한 외국인의 일반적 범위를 조정하는 규정을 두기도 한다.
가. 개관
‘외국인’이란 대한민국의 국민이 아닌 자(「국적법」 제3조)로서, 외국 국적자와 무국적자를 말한다. 헌법은 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다”고 규정하고 있으며(제6조제2항) 이러한 헌법의 정신에 따라 여러 법령에서 외국인을 내국인과 동등하게 대우하고 있다. 그러나 우리 국민에게만 인정되는 참정권 분야나 국가 중요 정책상 필요한 특정 분야에서는 외국인을 우리 국민과 달리 대우하는 경우가 있다.
외국인의 권리를 인정하는 범위는 국가와 시대에 따라 다르나, 경제활동과 사회문화적 활동이 세계적 규모로 활발해짐에 따라 외국인에게 내국인과 동등한 권리를 인정하는 방향으로 변천해 왔다. 현대 문명국가는 내외국인 평등주의를 지향하지만 완전한 평등주의를 채택하고 있지는 않다. 평등주의를 원칙으로 하면서도 그 나라의 정치적·경제적 사정을 고려하여 외국인에 대해 일정한 제한을 두거나 상호주의를 채택하고 있다.303)
개별적인 분야에서 외국인의 권리 등을 인정하는 방법이나 정도에 관한 제도는 ⅰ) 내국인과 외국인을 평등하게 대우하는 방법, ⅱ) 외국인의 권리 등을 인정하지 않는 방법, ⅲ) 양자의 중간 형태인 상호주의를 택하는 방법 등이 있다. 선거권·공무담임권을 포함하는 참정권 등 우리나라 국민에게만 인정되는 기본권 분야에서는 명문의 규정이 없어도 외국인에게는 인정되지 않는 것으로 해석될 수 있다. 그 밖의 법률에서는 외국인에 대해 제한하는 명문의 규정을 두지 않은 경우에는 외국인에 대한 제한은 없는 것으로 해석함이 원칙이다. 따라서 외국인에 대해 권리 등을 제한하려면 법률에서 이를 명확히 규정해야 한다.
역으로 외국인 투자를 촉진하기 위해 외국인투자 분야에서는 외국인에 대해서만 권리를 인정하거나 각종 특혜를 부여하는 경우도 있다.304)
나. 외국인의 권리 등의 인정 방법과 범위에 따른 분류
1) 내국인과 동등한 지위 인정
앞서 설명한 대로 법률에서 명문으로 외국인에 대한 제한을 두지 않은 경우에는 원칙적으로 우리나라 국민과 동등한 권리 등을 외국인에게 부여한 것으로 해석할 수 있다. 개별 법률에서 외국인에 대해 권리 등이 인정됨을 명확히 규정한 경우도 있다.
[입법례]
채무자 회생 및 파산에 관한 법률
제2조(외국인 및 외국법인의 지위) 외국인 또는 외국법인은 이 법의 적용에 있어서 대한민국 국민 또는 대한민국 법인과 동일한 지위를 가진다.
2) 상호주의 규정
‘상호주의’란 외국인의 권리를 그의 본국이 우리나라 국민에게 인정하는 것과 같은 정도로 인정하는 것을 말한다. 대한민국이 가입하거나 체결한 조약에 따라 외국인의 권리를 보호하는 규정도 상호주의 태도를 취한 것으로 분류할 수 있다.
원칙적으로 상호주의를 채택하면서도 허가·신고 등의 일정한 절차를 거치도록 규정하는 경우가 있다(예, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제7조, 제8조 및 제9조). 외국에서 일정한 자격을 취득한 외국인에 대해 상호주의 원칙에 따라 국내에서 해당 자격업무를 수행할 수 있도록 허용하는 경우도 있다(예, 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」 제20조).
[입법례] 보증에 의한 상호주의를 규정한 사례
국제민사사법공조법
제4조(상호주의) 사법공조에 관한 조약이 체결되어 있지 아니한 경우에도 사법공조를 촉탁하는
외국법원이 속하는 국가가 동일 또는 유사한 사항에 관하여 대한민국 법원의 사법공조촉탁에
응한다는 보증을 한 경우에는 이 법을 적용한다.
[입법례] 조약에 따른 상호주의를 규정한 사례
저작권법
제3조(외국인의 저작물) ① 외국인의 저작물은 대한민국이 가입 또는 체결한 조약에 따라 보호된다.
② 대한민국 내에 상시 거주하는 외국인(무국적자 및 대한민국 내에 주된 사무소가 있는 외국법인을 포함한다)의 저작물과 맨 처음 대한민국 내에서 공표된 외국인의 저작물(외국에서 공표된
날로부터 30일 이내에 대한민국 내에서 공표된 저작물을 포함한다)은 이 법에 따라 보호된다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 보호되는 외국인(대한민국 내에 상시 거주하는 외국인 및 무국적자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 저작물이라도 그 외국에서 대한민국 국민의 저작물을
보호하지 아니하는 경우에는 그에 상응하게 조약 및 이 법에 따른 보호를 제한할 수 있다.
④ (생 략)
[입법례] 내국인에 대한 동등 처우를 조건으로 상호주의를 규정한 사례
부동산 거래신고 등에 관한 법률
제7조(상호주의) 국토교통부장관은 대한민국국민, 대한민국의 법령에 따라 설립된 법인 또는 단체나 대한민국정부에 대하여 자국(自國) 안의 토지의 취득 또는 양도를 금지하거나 제한하는
국가의 개인·법인·단체 또는 정부에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 대한민국 안의
토지의 취득 또는 양도를 금지하거나 제한할 수 있다. 다만, 헌법과 법률에 따라 체결된 조약의
이행에 필요한 경우에는 그러하지 아니하다.
3) 외국인의 권리 등을 부인하는 규정
참정권은 국민에게 인정되는 기본권이다. 따라서 선거권 및 피선거권과 정당의 당원이 될 수 있는 자격 등은 외국인에게 인정되지 않는다(「공직선거법」 제15조 및 제16조, 「정당법」 제22조제2항). 다만, 영주권을 취득하고 일정한 요건을 갖춘 외국인에 대해서는 지방의회의원과 지방자치단체장의 선거권을 인정하고 있고(「공직선거법」 제15조제2항제3호), 출입국관리 관계 법령의 규정에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례가 정하는 사람에 대해서는 주민투표권을 허용하고 있다.305)
[입법례]
공직선거법
제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 「주민등록법」 제6조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「주민등록법」 제6조제1항제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
② 19세 이상으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다.
1. 「주민등록법」 제6조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 지방자치단체의
관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「주민등록법」 제6조제1항제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람
3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은
법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
외국인은 국가 공권력의 행사나 정부 정책의 결정에 참여하는 공무원이 될 자격이 인정되지 않는 것이 원칙이나, 예외적으로 특정 분야에 한정하여 제한적으로 공무원이 될 수 있는 자격을 인정하고 있다(「국가공무원법」 제26조의3, 「교육공무원법」 제10조의2).
[입법례] 외국인에 대해 교원이 될 수 있는 자격을 인정한 사례
교육공무원법
제10조의2(외국인 교원) 대학은 교육이나 연구를 위하여 외국인을 교원으로 임용할 수 있다.
그 외에 항공기 등록 등 국가경제적으로 중요한 사항에 관하여 외국인에게 권리 자체를 인정하지 않기도 한다(「항공안전법」 제10조). 언론·방송 분야에서는 외국인 또는 외국법인이 방송사업에 참여하거나 외국인이 방송법인의 대표자 또는 방송편성책임자가 되는 자격을 제한하고 있다(「방송법」 제13조, 제14조).
외국인 또는 외국법인에 대해 특정 사항을 금지하거나 제한할 경우의 규정 방법에는 특정의 권리를 부여받은 자를 “국민”으로 한정하여 규정하는 방법과 외국인 또는 외국법인을 특정 자격·영업의 결격사유로 규정하거나 허가·등록 등의 제한사유로 규정하는 방법이 있다.
[입법례] 외국인을 영업 등의 결격사유로 규정한 사례
방송법
제13조(결격사유) ① (생 략)
② 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 중계유선방송사업·음악유선방송사업을 할 수 없다.
1. 외국인 또는 외국의 정부나 단체
2. ∼ 5. (생 략)
③ 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제9조제1항·제2항·제3항·제5항·제6항·제8항·제
10항 및 제11항에 따라 허가 또는 승인을 받거나 등록을 한 법인의 대표자 또는 방송편성책임자가 될 수 없다.
1. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자
2. ∼ 6. (생 략)
7. 외국의 법인 또는 단체의 대표자(전송망사업의 경우는 제외한다)
4) 외국인의 권리 등을 인정하되 일정한 제한을 두는 규정
경제활동 분야에서는 기본적으로 외국인에게 내국인과 동등한 권리 등을 인정하면서 일정한 제한을 가하는 경우가 있다. 외국인에 대해 주식취득의 제한을 할 수 있도록 법률에서 허용한 경우가 그러한 예이다.
[입법례]
자본시장과 금융투자업에 관한 법률
제168조(외국인의 증권 또는 장내파생상품 거래의 제한) ① 외국인(국내에 6개월 이상 주소 또는 거소를 두지 아니한 개인을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 외국법인등에 의한 증권
또는 장내파생상품의 매매, 그 밖의 거래에 관하여는 대통령령으로 정하는 기준 및 방법에
따라 그 취득한도 등을 제한할 수 있다.
② 외국인 또는 외국법인등에 의한 공공적 법인의 주식 취득에 관하여는 제1항에 따른 제한에
추가하여 그 공공적 법인의 정관이 정하는 바에 따라 따로 이를 제한할 수 있다.
③·④ (생 략)
외국인의 정보공개 청구권을 인정하는 것과 같이 법률에서 권리 등의 인정 여부에 관하여 대통령령에 위임하고 대통령령으로 정한 요건을 갖춘 외국인에 한정하여 권리 등을 인정하게 할 수도 있다.
[입법례]
공공기관의 정보공개에 관한 법률
제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.
② 외국인의 정보공개청구에 관하여는 대통령령으로 정한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령
제3조(외국인의 정보공개청구) 법 제5조제2항에 따라 정보공개를 청구할 수 있는 외국인은 다음
각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다.
1. 국내에 일정한 주소를 두고 거주하거나 학술·연구를 위하여 일시적으로 체류하는 사람
2. 국내에 사무소를 두고 있는 법인 또는 단체
다. 그 밖의 관련 사항 ‘외국인’이란 일반적으로 대한민국 국민이 아닌 자로서 외국 국적이 있는 자와 무국적자를 포함한다. 그러나 특정의 법령을 적용할 때에 입법정책적으로 이러한 외국인의 일반적 범위를 조정하는 규정을 두기도 한다.
[입법례]
외국인투자 촉진법
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ~ 10. (생 략)
② 이 법을 적용할 때 대한민국의 국적을 가지고 외국에 영주하고 있는 개인 중 대통령령으로
정하는 사람에 대하여는 이 법 중 외국인에 대한 규정을 함께 적용한다.
핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님
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