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법령입안 심사기준 상세
*법령 입안·심사 기준 책자(2017.12.발간)의 내용을 2020.12. 일부 수정·추가하여 제공하고 있습니다.
15. 국공유재산의 관리·처분
가. 국공유재산 관리 법령 체계
국유재산의 관리와 관련된 법령은 꽤 많다. 넓게 보면 국유재산인 현금, 부동산, 물품 등을 규제하는 「국유재산법」을 비롯하여 「국가재정법」, 「국고금 관리법」, 「물품관리법」, 「국가채권 관리법」 등이 있고, 「문화재보호법」, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」, 「산림보호법」, 「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률」, 「하천법」 등 여러 법률에서 국유재산의 관리에 관한 특례 규정을 두고 있다.
그 중에서도 「국유재산법」은 국유재산의 관리·처분에 관한 일반법이다. 「국유재산법」 제4조에서는 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하여 「국유재산법」이 일반법임을 명문으로 밝히고 있다.206)
한편 지방자치단체의 공유재산을 관리하는 일반법으로는 먼저 지방자치단체의 재정과 회계에 관한 기본적인 사항을 규정하는 「지방재정법」과 「지방회계법」이 있고, 지방자치단체의 부동산과 동산인 물품의 관리에 관한 사항을 규정하는 「공유재산 및 물품 관리법」이 있다. 공유재산에 관한 일반법인 「공유재산 및 물품 관리법」의 내용은 거의 대부분이 「국유재산법」의 규정과 유사하다.
나. 국공유재산 특례에 관한 제한
국유재산의 사용료 감면 등 국유재산 특례는 필요한 최소한으로 허용되어야 하는데도 개별법상 국유재산 특례 사항이 과다하게 규정되면서 방만하게 운용되어 왔고, 수익기관 간의 형평성에도 문제가 있는 경우가 많았다.
이에 따라 국유재산에 관한 특례의 신설을 제한하고 국유재산의 효율적인 활용을 도모하며 국가 재정의 건전한 운영에 이바지하기 위해 「국유재산특례제한법」(2011. 3. 30. 제정, 2011. 4. 1. 시행)을 제정하였다.
「국유재산특례제한법」 제4조에 따르면 국유재산 특례207)는 같은 법 별표에 규정된 법률에 따르지 않고는 정할 수 없고, 해당 별표는 「국유재산특례제한법」 외의 다른 법률로 개정할 수 없도록 하고 있으므로, 국유재산 특례를 규정하는 해당 법률에서 ‘다른 법률의 개정방식’으로 「국유재산특례제한법」을 개정해서는 안 되며 개별 법률의 개정안과 함께 「국유재산특례제한법」 개정안도 국회에 함께 제출해야 한다.
공유재산에 대해서는 특례 제한에 관한 법률이 마련되어 있지 않으나, 각 개별법에 국공유재산에 대한 특례 규정을 함께 두는 경우가 많다.
다. 국공유재산의 분류·관리 원칙
1) 국공유재산의 분류
국유재산은 크게 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분된다. 그리고 일반재산208)은 행정재산 외의 모든 재산을 말한다(「국유재산법」 제6조). 공유재산의 분류도 국유재산과 유사하다(「공유재산 및 물품 관리법」 제5조).
2) 국공유재산의 관리기관
국유재산의 총괄청은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고, 중앙관서의 장209)의 관리·처분에 맡겨진 국유재산을 제외한 국유재산을 관리·처분하는 기관이고, 총괄청은 기획재정부장관이 된다(「국유재산법」 제2조제10호). 중앙관서의 장은 소관 특별회계와 기금에 속하는 국유재산과 행정재산으로서 용도폐지된 국유재산을 관리·처분한다.210) 총괄청은 기본 적으로 기획재정부장관으로 되어 있으나, 「문화재보호법」 등에서처럼 국유재산의 성질에따라 행정업무의 주무관청을 총괄청으로 하는 예외를 인정한 경우가 있다.211)
「공유재산 및 물품 관리법」 제14조제1항에서는 지방자치단체의 장이 관할 공유재산을 관리·처분하도록 하여 총괄청과 관리청을 구분하지 않고 있다. 지방자치단체의 장은 소속 공무원에게 위임하여 공유재산을 관리·처분하게 할 수 있고, 특별시장·광역시장 또는 도지사는 시장·군수 또는 구청장에게 위임하여 그 재산을 관리·처분하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
3) 국유재산종합계획 및 공유재산관리계획
국유재산종합계획 및 공유재산관리계획은 1회계연도에 적용되는 국유재산 및 공유재산의 관리·처분의 예정준칙이며, 국공유재산의 통일적이고 효율적인 관리처분을 위한 기본계획으로서 현금회계와 비교하면 예산과 같은 개념이다.
국유재산의 경우 총괄청의 계획 작성 지침이 통보되면 중앙관서의 장은 관리·처분에 관한 다음연도의 계획을 작성·제출하고 총괄청은 이를 종합·조정하여 국유재산종합계획을 마련한 후 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아 확정하고 국회에 제출해야 한다 (「국유재산법」 제9조).
공유재산의 경우는 지방자치단체의 장이 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획을 작성하여 지방의회의 의결을 거쳐야 한다(「공유재산 및 물품 관리법」 제10조).
국유재산 및 공유재산의 관리와 처분은 이 계획에 따라서 집행되어야 하지만, 개별법에서는 이에 대한 예외를 인정함으로써 당초의 국유재산종합계획이나 공유재산관리계획과 관계없이 집행할 수 있도록 하는 경우도 있다. 다만, 예외를 광범위하게 인정하면 국공유재산관리에 지장을 줄 수 있다는 점에 주의해야 한다.
라. 행정재산의 관리·처분
1) 행정재산의 취득
가) 법령에 따른 취득
국가나 지방자치단체가 행정 목적 달성을 위해 재산이 필요한 경우에는 예산에 구입비를 계상하여 국가계약법령, 지방자치단체계약법령 및 「민법」에 따라 구입하면 될 것이므로 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 국공유재산의 취득에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않다.212)
그러나 공공사업의 수행 등 정책적 필요에 따라 개별법에서 특정 재산에 대한 국가의 소유권 취득에 관하여 특별한 규정을 두는 경우가 있는데, 이러한 규정은 공공시설의 취득과 관련된 법률에서는 거의 예외 없이 볼 수 있다.
나) 기부채납
기부채납이란 국가나 지방자치단체 외의 자가 그에 속하는 재산을 국가나 지방자치단체에 이전할 것을 표시하고 국가나 지방자치단체가 이를 승낙하여 성립하는 것으로서 「민법」 상의 증여에 해당하는 것이다.213) 「국유재산법」 제13조제2항과 「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제2항에서는 기부 대상 재산에 대하여 국가나 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 기부를 받을 수 없도록 하고 있다.
이와 같이 기부는 기본적으로 기부하는 자의 의사에 달린 문제이지만, 개별법에서는 특정 재산에 대한 국가 관리의 필요성이 크거나 그 밖의 행정 목적 수행을 위해 기부를 의무화하고 있는 경우도 있다. 기부채납은 재산의 소유권을 국가에 무상으로 이전하는 것이므 로, 기부채납을 하도록 의무 규정을 두는 경우에는 기부채납의 필요성, 기부채납이 상대방 에게 부당한 부담이 되지 않는지 등을 검토해야 한다.
2) 행정재산의 사용
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따르면 행정재산은 국가나 지방자치단체의 행정업무 수행에 필요한 재산이므로 처분214)하거나 다른 용도나 목적에 사용하는 것이 엄격히 제한된다. 다만, 그 용도 또는 목적 수행에 장애가 되지 않는 범위(행정재산 중 보존용 재산은 보존 목적의 수행에 필요한 범위)에서만 사용을 허가할 수 있게 하고 있다.
행정재산의 사용허가는 행정처분이다.215) 다만, 허가 대상자 선정의 공정성을 확보하기 위해 행정재산의 사용허가에 대해 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따른 계약절차 등을 준용하도록 하고 있다.216)
가) 행정재산 사용허가의 포괄적인 예외
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 행정재산에 대한 사용허가의 범위·방법, 사용료의 요율과 산출방법, 그 면제, 허가기간, 허가의 취소와 철회 등을 규정하여 사용에 대한 허가를 규제하고 있다. 그런데 개별법에서 특정 산업, 공익사업이나 취약 분야의 진흥·지원 등을 위해 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 대한 특례를 인정하여 개별법에서 정하는 바에 따라 사용허가의 범위·방법, 사용료, 허가기간 등을 달리 규정하고 있는 경우도 있다.
입법례에 따라서는 행정재산의 사용허가를 “수의계약의 방법으로 사용허가할 수 있다”고 표현한 사례217)가 있으나, 행정재산의 사용허가는 행정처분이므로 “수의계약의 방법으로” 라는 표현 대신 “수의(隨意)의 방법으로”라는 표현을 쓰도록 한다.218) 한편 법적 지위가 대등한 행정기관 간에는 사용허가 대신 쌍방 간 행정재산의 사용에 대해 협의하도록 하고 있는 입법례도 많다.
행정재산은 행정재산인 상태에서는 매각이 되지 않으므로 특정 목적 달성을 위해 이를 매각하려는 경우에는 먼저 용도폐지 절차를 밟아 일반재산으로 전환한 후 매각해야 하며, 특정한 개발사업 등을 위해 용도폐지 등을 하는 경우에는 관계 행정기관과 협의절차를 거치도록 하는 것이 보통이다.
그러나 사용수익의 내용, 조건, 절차 등에 관하여 국공유재산의 사용허가에 특별한 규정을 두는 경우에도 행정재산의 사용허가를 규제하고 있는 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품관리법」의 취지를 고려하여 가능하면 법률에서 사용허가의 목적, 적용 범위 등을 구체적으로 명확히 정해 주어야 한다.219)
나) 사용허가의 구체적인 사항별 특례 인정
① 사용허가의 범위에 대한 예외
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」은 사용허가를 받은 자는 원칙적으로 해당 재산을 타인으로 하여금 사용·수익하게 할 수 없도록 하고,220) 기부를 조건으로 축조하는 경우 등 일정한 경우를 제외하고는 허가받은 재산상에 영구시설물을 축조하지 못하도록 하고 있다.221) 이는 사용허가를 받은 자 외의 자에게 사용·수익하도록 하거나 영구시설물의 축조로 인하여 공공목적 수행에 장애가 되는 것을 방지하기 위한 것이다.
개별법에서는 사용허가의 목적과 동일한 용도로 사용하려는 경우에는 다른 자에게 사용·수익할 수 있게 하거나 영구시설물의 축조를 할 수 있게 하는 경우도 있다. 이 경우 허가기간이 종료된 후에는 해당 시설물을 기부하거나 원상회복 후 반환하도록 하는 규정을 두어야 한다.
② 사용료 감면에 관한 특례
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 사용허가에 대해 사용료를 받도록 하고, 기부채납된 재산의 기부자 등 일정 요건에 해당하는 경우에만 예외적으로 사용료를 감면할 수 있도록 하고 있다.222)
그러나 개별법에서는 공공의 필요에 따라 특별히 사용료를 감면해 줄 사유가 있는 경우에 사용료의 감면을 규정하거나 사용료 산출방법을 다르게 정하고 있는 경우가 있다.
③ 사용허가의 기간에 관한 특례
「국유재산법」 제35조제2항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제21조에서는 행정재산의 사용허가 기간은 5년 이내로 하되, 사용허가 기간이 끝난 재산에 대해서는 갱신 제한 사유가 없으면 5년을 초과하지 않는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있도록 하고 있다. 기부채납된 재산의 기부자에게는 사용료 총액이 기부채납된 재산의 가액에 달하는 기간 이내로 하도록 하고 있다. 그러나 각종 육성법이나 지원법 등에서 사용허가 기간에 대한 특례를 규정하고 있는 경우가 많다.
3) 처분(소유권 이전) 제한
행정재산은 행정 목적 수행에 직접 제공되는 재산이므로 「국유재산법」 제27조에서는 행정재산은 처분하지 못한다고 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조에서는 행정재산에 대해서 매각, 교환, 양여, 신탁, 대물변제, 현물출자 등 소유권을 이전하는 행위를 하지 못한다고 규정하고 있다. 다만, 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우와 직접 행정 목적으로 사용하는데에 필요한 지방자치단체에 양여하는 경우 등에 한정하여 교환·양여가 허용되고 있다.
「국유재산법」 제11조 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조에서는 행정재산인 국공유재산에는 사권(私權)을 설정하지 못한다고 규정하고 있다. 다만, 일반재산은 일정한 경우 예외적으로 사권을 설정할 수 있다.
그러나 개별법에서는 행정재산의 처분을 인정하거나 사권(私權)의 설정을 인정한 예외적인 경우도 있다.
국공유재산의 처분을 제한하고 있는 입법례 중에는 이러한 제한을 위반한 행위는 효력이 없다고 규정하고 있는 경우가 있다.233) 이러한 규정은 거래의 안전을 위태롭게 하고 이러한 사실을 몰랐던 선의(善意)의 일반국민에게 손해를 발생시킨다는 점에서 도입 시 신중할 필요가 있다. 마. 일반재산의 관리·처분
1) 관리·처분 개요
일반재산은 행정재산 외의 모든 국공유재산을 말한다.224) 일반재산은 행정재산과 달라서 대부 외에도 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물출자 등의 방법으로 처분할 수 있다.225) 또한 제한된 범위에서 사권(私權)을 설정할 수 있다. 「국유재산법」 과 「공유재산 및 물품 관리법」 에서는 국공유재산에 대해 재산의 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁 및 사권설정에 관한 사항과 대부요율, 대부료의 산정방법, 대부료의 감면, 가격평가, 매각대금 납부방법, 대물변제의 범위 등에 관하여 유사한 내용으로 규정하고 있다.
행정재산의 경우에는 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용허가를 하도록 하고 있으나, 일반재산의 경우에는 계약의 방법으로 대부 또는 계약 등을 하도록 하고 있다. 일반재산의 대부, 교환, 매각 등은 계약의 방법에 의하도록 하고 있다.226)
2) 관리·처분 계약
일반재산의 운용과 처분은 계약에 의해야 하는데, 계약의 체결은 일반경쟁입찰에 붙이도록 하되, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁이나 제한경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있도록 하고 있다(「국유재산법」 제43조제1항).
그러나 개별법에서는 수의계약에 의한 매각, 양도, 양여, 대부 등 수의계약에 의하도록 한 특례를 두는 경우가 많다.
3) 관리·처분의 유형
가) 일반재산의 대부
일반재산의 대부는 국가나 지방자치단체가 일반재산을 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 사용·수익하게 하는 것을 말한다.227)
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」은 유상대부를 원칙으로 하고 있으나 개별법에서 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 대부에 대한 규제를 완화하거나 폐지하는 특례를 규정하는 경우가 많다.
개별법에서 국공유 토지의 대부를 ‘임대’라고 표현한 경우가 있으나,228) 「국유재산법」과 다른 용어를 사용하면 「국유재산법」에 대한 특례가 아니라 「국유재산법」 자체의 적용이 배제된다는 오해를 낳을 수 있으므로, 이와 같이 「국유재산법」과 다른 용어를 쓰는 것은 피해야 한다.229)
나) 일반재산의 매각
일반재산의 매각은 「민법」상의 매매로서 「민법」의 규정을 따르는 것이 원칙이지만, 국공유재산이라는 점에서 공법상의 제약도 받게 된다. 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 매각의 허용기준, 매각대금의 납부, 소유권의 이전, 매각계약의 해제 등에 관한 사항을 정하고 있다.
그러나 개별법에서 이러한 기준의 적용을 배제하는 특례를 인정한 경우가 있다. 특히 「국유재산법」에서 정한 경쟁입찰의 방법에 의하지 않고 수의계약에 의하도록 하는 사례가 많다.230)
다) 일반재산의 교환·양여 및 개발
① 교환과 양여
교환은 국가나 지방자치단체의 행정 목적 수행에 필요한 재산을 확보하기 위해 국공유의 일반재산을 국가나 지방자치단체 외의 자의 재산과 교환하는 계약이다. 교환할 수 있는 재산은 일반재산에 한정되며, 이 경우 일반재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물과 국공유 또는 사유재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물을 양쪽이 합의하여 교환할 수 있도록 하고 있다.
양여는 국가나 지방자치단체가 대가를 받지 않고 일반재산의 소유권을 국가나 지방자치단체 외의 자에게 이전하는 것으로서 「민법」상의 증여에 해당된다. 양여는 그 자체가 대가를 받지 않고 소유권을 이전하는 의미이므로 법령상 표현은 “양여할 수 있다”로 하면 되고, “무상으로 양여할 수 있다”로 표현할 필요는 없다.231)
「국유재산법」 제54조 및 제55조, 「공유재산 및 물품 관리법」 제39조 및 제40조에서 일반 재산을 교환하거나 양여하기 위한 요건을 제한적으로 규정하고 있다.232) 따라서 개별법에서 이와 다른 교환이나 양여의 특례를 정하려면 명시적 규정을 두어야 한다. 이 경우 「국유재산특례제한법」에 따라 양여의 목적, 적용 대상 등 국공유재산특례의 요건을 법률에 구체적이고 명확하게 규정해야 한다. 양여받은 자가 양여받은 날부터 일정 기간 이내에는 해당 재산을 처분하지 못하도록 처분금지 규정을 두는 입법례도 상당히 많다.
② 개발
「국유재산법」 제57조에서는 일반재산을 개발하여 대부하거나 분양할 수 있도록 하고 있고, 그 방법으로 직접 개발, 신탁 개발, 위탁 개발, 민간참여 개발을 규정하고 있다. 종전에는 국유재산을 신탁의 방법으로 개발하도록 한정했으나, 현행법에서는 국유재산의 다양한 특성과 주변의 여건과 시장 상황을 반영할 수 있도록 국유재산의 개발에 관한 다양한 개발 방식을 도입하였다.
국유재산의 개발에 관한 규정은 국유재산을 통한 수익의 확대를 위한 기술적 사항을 규정한 것이므로, 개별법에서 이에 대한 특례를 규정한 경우는 거의 없다.
「공유재산 및 물품 관리법」 제43조의2에서는 지방자치단체의 장은 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 특별법에 따라 설립된 법인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조의3에서는 수탁기관은 위탁받은 일반재산을 지방자치단체의 장의 승인을 받아 개발할 수 있다고 규정하고 있다.
4) 현물출자
「국유재산법」 제60조에서는 정부출자기업체233)를 설립하거나 자본의 확충이 필요하거나 운영체제와 경영구조 개편에 필요한 경우에만 일반재산을 현물출자할 수 있도록 하고 있다. 따라서 일반재산만이 현물출자의 대상이 되고, 정부출자기업체에 대한 것이 아니면 현물출자 대상에서 아예 제외된다.
「국유재산법」상 현물출자에 대해 이런 제한이 있기 때문에 현물출자에 대한 특례를 두는 경우는 주로 정부출자기업체가 아닌 대상에 대해 현물출자를 가능하게 하는 것과 일반재산이 아닌 것을 현물출자의 대상으로 하기 위한 것이다.
현물출자는 대표적인 변태설립행위의 하나로 분류된다(「상법」 제290조). 현물로 출자하게 되면 그 가액을 어떻게 평가하느냐에 따라, 또 실제로 현물이 인도되었는지 등에 따라 자본금이 과다 계상되거나 과소 계상되어 법인(회사)의 재정적 기초를 부실하게 할 우려가 있기 때문이다. 그래서 「상법」에서는 현물출자에 대해 상세한 감독 규정을 두고 있다.234) 「국유재산법」에서도 현물출자 절차(제61조), 출자가액 산정(제62조), 현물출자에 따른 지분증권의 취득가액(제64조) 등 자세한 규정을 두고 있고, 이에 따라 「상법」상의 일부 감독 규정의 적용을 배제하고 있다(제65조).
「공유재산 및 물품 관리법」 제28조제1항에서는 일반재산은 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자를 할 수 있다고 규정하고 있어, 국유재산과 같이 현물출자의 대상을 제한하고 있지는 않다.
5) 처분 제한
「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 일반재산은 행정재산에 비하여 상당히 자유롭게 대부, 매각, 교환, 양여, 개발 또는 현물출자를 할 수 있다고 규정하고 있지만, 개별법에서는 공공사업 등을 위해 특히 필요하면 해당 사업목적 외의 목적을 위해 매각이나 양도 등의 처분을 할 수 없도록 제한하는 경우도 있다.
가. 국공유재산 관리 법령 체계
국유재산의 관리와 관련된 법령은 꽤 많다. 넓게 보면 국유재산인 현금, 부동산, 물품 등을 규제하는 「국유재산법」을 비롯하여 「국가재정법」, 「국고금 관리법」, 「물품관리법」, 「국가채권 관리법」 등이 있고, 「문화재보호법」, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」, 「산림보호법」, 「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률」, 「하천법」 등 여러 법률에서 국유재산의 관리에 관한 특례 규정을 두고 있다.
그 중에서도 「국유재산법」은 국유재산의 관리·처분에 관한 일반법이다. 「국유재산법」 제4조에서는 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하여 「국유재산법」이 일반법임을 명문으로 밝히고 있다.206)
한편 지방자치단체의 공유재산을 관리하는 일반법으로는 먼저 지방자치단체의 재정과 회계에 관한 기본적인 사항을 규정하는 「지방재정법」과 「지방회계법」이 있고, 지방자치단체의 부동산과 동산인 물품의 관리에 관한 사항을 규정하는 「공유재산 및 물품 관리법」이 있다. 공유재산에 관한 일반법인 「공유재산 및 물품 관리법」의 내용은 거의 대부분이 「국유재산법」의 규정과 유사하다.
나. 국공유재산 특례에 관한 제한
국유재산의 사용료 감면 등 국유재산 특례는 필요한 최소한으로 허용되어야 하는데도 개별법상 국유재산 특례 사항이 과다하게 규정되면서 방만하게 운용되어 왔고, 수익기관 간의 형평성에도 문제가 있는 경우가 많았다.
이에 따라 국유재산에 관한 특례의 신설을 제한하고 국유재산의 효율적인 활용을 도모하며 국가 재정의 건전한 운영에 이바지하기 위해 「국유재산특례제한법」(2011. 3. 30. 제정, 2011. 4. 1. 시행)을 제정하였다.
「국유재산특례제한법」 제4조에 따르면 국유재산 특례207)는 같은 법 별표에 규정된 법률에 따르지 않고는 정할 수 없고, 해당 별표는 「국유재산특례제한법」 외의 다른 법률로 개정할 수 없도록 하고 있으므로, 국유재산 특례를 규정하는 해당 법률에서 ‘다른 법률의 개정방식’으로 「국유재산특례제한법」을 개정해서는 안 되며 개별 법률의 개정안과 함께 「국유재산특례제한법」 개정안도 국회에 함께 제출해야 한다.
공유재산에 대해서는 특례 제한에 관한 법률이 마련되어 있지 않으나, 각 개별법에 국공유재산에 대한 특례 규정을 함께 두는 경우가 많다.
다. 국공유재산의 분류·관리 원칙
1) 국공유재산의 분류
국유재산은 크게 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분된다. 그리고 일반재산208)은 행정재산 외의 모든 재산을 말한다(「국유재산법」 제6조). 공유재산의 분류도 국유재산과 유사하다(「공유재산 및 물품 관리법」 제5조).
| 국공유재산의 종류 | 정 의 | |
|---|---|---|
| 행정재산 | 공용재산 | 국가나 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으 로 사용하거나 일정 기한까지 사용하기로 결정한 재산 |
| 공공용재산 | 국가나 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 일정 기한까지 사용하기로 결정한 재산 |
|
| 기업용재산 | 국가 또는 지방자치단체가 직접 경영하는 기업이 직접 사무용·사업용또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 일정 기한까지 사용하기로 결정한 재산 |
|
| 보존용재산 | 법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가나 지방자치단체가 보존하는 재산 | |
| 일반재산 | 행정재산 외의 모든 국공유재산 | |
2) 국공유재산의 관리기관
국유재산의 총괄청은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고, 중앙관서의 장209)의 관리·처분에 맡겨진 국유재산을 제외한 국유재산을 관리·처분하는 기관이고, 총괄청은 기획재정부장관이 된다(「국유재산법」 제2조제10호). 중앙관서의 장은 소관 특별회계와 기금에 속하는 국유재산과 행정재산으로서 용도폐지된 국유재산을 관리·처분한다.210) 총괄청은 기본 적으로 기획재정부장관으로 되어 있으나, 「문화재보호법」 등에서처럼 국유재산의 성질에따라 행정업무의 주무관청을 총괄청으로 하는 예외를 인정한 경우가 있다.211)
[입법례] 기획재정부장관 외의 행정기관의 장을 총괄청으로 규정한 사례
문화재보호법
제62조(관리청과 총괄청) ① 국유에 속하는 문화재(이하 “국유문화재”라 한다)는 「국유재산법」
제8조와 「물품관리법」 제7조에도 불구하고 문화재청장이 관리·총괄한다. 다만, 국유문화재가 문화재청장 외의 중앙관서의 장(「국가재정법」에 따른 중앙행정기관의 장을 말한다. 이하
같다)이 관리하고 있는 행정재산(行政財産)인 경우 또는 문화재청장 외의 중앙관서의 장이 관리하여야 할 특별한 필요가 있는 것인 경우에는 문화재청장은 관계 기관의 장 및 기획재정부장관과 협의하여 그 관리청을 정한다.
②·③ (생 략)
②·③ (생 략)
「공유재산 및 물품 관리법」 제14조제1항에서는 지방자치단체의 장이 관할 공유재산을 관리·처분하도록 하여 총괄청과 관리청을 구분하지 않고 있다. 지방자치단체의 장은 소속 공무원에게 위임하여 공유재산을 관리·처분하게 할 수 있고, 특별시장·광역시장 또는 도지사는 시장·군수 또는 구청장에게 위임하여 그 재산을 관리·처분하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
3) 국유재산종합계획 및 공유재산관리계획
국유재산종합계획 및 공유재산관리계획은 1회계연도에 적용되는 국유재산 및 공유재산의 관리·처분의 예정준칙이며, 국공유재산의 통일적이고 효율적인 관리처분을 위한 기본계획으로서 현금회계와 비교하면 예산과 같은 개념이다.
국유재산의 경우 총괄청의 계획 작성 지침이 통보되면 중앙관서의 장은 관리·처분에 관한 다음연도의 계획을 작성·제출하고 총괄청은 이를 종합·조정하여 국유재산종합계획을 마련한 후 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아 확정하고 국회에 제출해야 한다 (「국유재산법」 제9조).
공유재산의 경우는 지방자치단체의 장이 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획을 작성하여 지방의회의 의결을 거쳐야 한다(「공유재산 및 물품 관리법」 제10조).
국유재산 및 공유재산의 관리와 처분은 이 계획에 따라서 집행되어야 하지만, 개별법에서는 이에 대한 예외를 인정함으로써 당초의 국유재산종합계획이나 공유재산관리계획과 관계없이 집행할 수 있도록 하는 경우도 있다. 다만, 예외를 광범위하게 인정하면 국공유재산관리에 지장을 줄 수 있다는 점에 주의해야 한다.
[입법례] 국유재산종합계획 및 공유재산관리계획에 따른 집행의 예외를 인정한 사례
기업활동 규제완화에 관한 특별조치법
제14조(국유재산 등의 처분에 관한 특례) 「국유재산법」 제2조제11호에 따른 국유재산의 중앙관서의 장 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제14조에 따른 공유재산의 관리청은 중소기업자가
폐도(廢道)나 그 밖에 이와 유사한 국유재산 또는 공유재산을 부득이하게 공장용지로 사용하려는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 「국유재산법」 제9조제3항에 따른 국유재산종합계획 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조제1항에 따른 공유재산의 관리계획에도 불구하고
이를 처분할 수 있다. 이 경우 국유재산의 중앙관서의 장 또는 공유재산의 관리청은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 해당 국유재산 또는 공유재산을 부득이하게 공장용지로 사용하려는 중소기업자에게 수의계약으로 이를 매각할 수 있다.
라. 행정재산의 관리·처분
1) 행정재산의 취득
가) 법령에 따른 취득
국가나 지방자치단체가 행정 목적 달성을 위해 재산이 필요한 경우에는 예산에 구입비를 계상하여 국가계약법령, 지방자치단체계약법령 및 「민법」에 따라 구입하면 될 것이므로 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 국공유재산의 취득에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않다.212)
그러나 공공사업의 수행 등 정책적 필요에 따라 개별법에서 특정 재산에 대한 국가의 소유권 취득에 관하여 특별한 규정을 두는 경우가 있는데, 이러한 규정은 공공시설의 취득과 관련된 법률에서는 거의 예외 없이 볼 수 있다.
[입법례] 공공시설의 취득에 관해 규정한 사례
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가·허가·승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가
행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고
새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은
개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.
② ∼ ⑨ (생 략)
② ∼ ⑨ (생 략)
나) 기부채납
기부채납이란 국가나 지방자치단체 외의 자가 그에 속하는 재산을 국가나 지방자치단체에 이전할 것을 표시하고 국가나 지방자치단체가 이를 승낙하여 성립하는 것으로서 「민법」 상의 증여에 해당하는 것이다.213) 「국유재산법」 제13조제2항과 「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제2항에서는 기부 대상 재산에 대하여 국가나 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 기부를 받을 수 없도록 하고 있다.
이와 같이 기부는 기본적으로 기부하는 자의 의사에 달린 문제이지만, 개별법에서는 특정 재산에 대한 국가 관리의 필요성이 크거나 그 밖의 행정 목적 수행을 위해 기부를 의무화하고 있는 경우도 있다. 기부채납은 재산의 소유권을 국가에 무상으로 이전하는 것이므 로, 기부채납을 하도록 의무 규정을 두는 경우에는 기부채납의 필요성, 기부채납이 상대방 에게 부당한 부담이 되지 않는지 등을 검토해야 한다.
[입법례] 기부채납을 규정한 사례
공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률
제13조(토지매수의 절차 등) ① ∼ ③ (생 략)
④ 시설관리자 또는 사업시행자는 제23조제1항에 따라 조성한 자금 중 국고지원금, 소음부담 금을 포함한 자금으로 매수한 토지는 「국유재산법」 제13조에 따라 기부채납하여야 한다.
⑤ (생 략)
④ 시설관리자 또는 사업시행자는 제23조제1항에 따라 조성한 자금 중 국고지원금, 소음부담 금을 포함한 자금으로 매수한 토지는 「국유재산법」 제13조에 따라 기부채납하여야 한다.
⑤ (생 략)
2) 행정재산의 사용
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따르면 행정재산은 국가나 지방자치단체의 행정업무 수행에 필요한 재산이므로 처분214)하거나 다른 용도나 목적에 사용하는 것이 엄격히 제한된다. 다만, 그 용도 또는 목적 수행에 장애가 되지 않는 범위(행정재산 중 보존용 재산은 보존 목적의 수행에 필요한 범위)에서만 사용을 허가할 수 있게 하고 있다.
행정재산의 사용허가는 행정처분이다.215) 다만, 허가 대상자 선정의 공정성을 확보하기 위해 행정재산의 사용허가에 대해 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따른 계약절차 등을 준용하도록 하고 있다.216)
가) 행정재산 사용허가의 포괄적인 예외
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 행정재산에 대한 사용허가의 범위·방법, 사용료의 요율과 산출방법, 그 면제, 허가기간, 허가의 취소와 철회 등을 규정하여 사용에 대한 허가를 규제하고 있다. 그런데 개별법에서 특정 산업, 공익사업이나 취약 분야의 진흥·지원 등을 위해 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 대한 특례를 인정하여 개별법에서 정하는 바에 따라 사용허가의 범위·방법, 사용료, 허가기간 등을 달리 규정하고 있는 경우도 있다.
[입법례] 무상 사용허가 등 특례를 규정한 사례
국방과학연구소법
제21조(군수품·국유재산 및 공유재산의 사용허가 등에 관한 특례) ① 국가 또는 지방자치단체는 연구소의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 연구소에 대하여 「군수품관리법」, 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 군수품, 국유재산 또는 공유재산을 대통령령으로 정하는 바에 따라 무상으로 사용허가, 대부 또는 양여할 수 있다.
② 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 사용하게 하거나 대부하는 경우 그 기간은 「국유재산법」 제35조제1항 및 제46조제1항 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제1항 및 제31조제1항에도 불구하고 20년 이내로 할 수 있다. 이 경우 그 기간은 갱신할 수 있다.
③ (생 략)
② 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 사용하게 하거나 대부하는 경우 그 기간은 「국유재산법」 제35조제1항 및 제46조제1항 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제1항 및 제31조제1항에도 불구하고 20년 이내로 할 수 있다. 이 경우 그 기간은 갱신할 수 있다.
③ (생 략)
입법례에 따라서는 행정재산의 사용허가를 “수의계약의 방법으로 사용허가할 수 있다”고 표현한 사례217)가 있으나, 행정재산의 사용허가는 행정처분이므로 “수의계약의 방법으로” 라는 표현 대신 “수의(隨意)의 방법으로”라는 표현을 쓰도록 한다.218) 한편 법적 지위가 대등한 행정기관 간에는 사용허가 대신 쌍방 간 행정재산의 사용에 대해 협의하도록 하고 있는 입법례도 많다.
행정재산은 행정재산인 상태에서는 매각이 되지 않으므로 특정 목적 달성을 위해 이를 매각하려는 경우에는 먼저 용도폐지 절차를 밟아 일반재산으로 전환한 후 매각해야 하며, 특정한 개발사업 등을 위해 용도폐지 등을 하는 경우에는 관계 행정기관과 협의절차를 거치도록 하는 것이 보통이다.
[입법례] 국공유재산의 용도폐지 등에 대해 관계 행정기관과 협의하도록 한 사례
도시개발법
제68조(국공유지의 처분 제한 등) ① 도시개발구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 토지로서 도시개발사업에 필요한 토지는 해당 개발계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 처분할
수 없다.
② 도시개발구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 재산으로서 도시개발사업에 필요한 재산은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 시행자에게 수의계약의 방법으로 처분할 수 있다. 이 경우 그 재산의 용도폐지(행정재산인 경우만 해당한다)나 처분에 관하여는 지정권자가 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
③ 관계 행정기관의 장은 제2항 후단에 따른 협의요청을 받으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 협의에 필요한 조치를 하여야 한다
② 도시개발구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 재산으로서 도시개발사업에 필요한 재산은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 시행자에게 수의계약의 방법으로 처분할 수 있다. 이 경우 그 재산의 용도폐지(행정재산인 경우만 해당한다)나 처분에 관하여는 지정권자가 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
③ 관계 행정기관의 장은 제2항 후단에 따른 협의요청을 받으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 협의에 필요한 조치를 하여야 한다
그러나 사용수익의 내용, 조건, 절차 등에 관하여 국공유재산의 사용허가에 특별한 규정을 두는 경우에도 행정재산의 사용허가를 규제하고 있는 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품관리법」의 취지를 고려하여 가능하면 법률에서 사용허가의 목적, 적용 범위 등을 구체적으로 명확히 정해 주어야 한다.219)
[입법례] 사용허가에 대한 예외를 인정한 경우
신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법
제26조(국유재산·공유재산의 임대 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 신·재생에너지 기술개발
및 이용·보급에 관한 사업을 위하여 필요하다고 인정하면 「국유재산법」 또는 「공유재산 및
물품 관리법」에도 불구하고 수의계약(隨意契約)에 따라 국유재산 또는 공유재산을 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 하는 자에게 대부계약의 체결 또는 사용허가(이하 “임대”라 한다)를 하거나 처분할 수 있다.
② 국가 또는 지방자치단체가 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 임대하는 경우에는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 자진철거 및 철거비용의 공탁을 조건으로 영구시설물을 축조하게 할 수 있다. 다만, 공유재산에 영구시설물을 축조하려면 조례로 정하는 절차에 따라 지방의회의 동의를 받아야 한다.
③ 제1항에 따른 국유재산 및 공유재산의 임대기간은 10년 이내로 하되, 국유재산은 종전의 임대기간을 초과하지 아니하는 범위에서 갱신할 수 있고, 공유재산은 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우 1회에 한하여 10년 이내의 기간에서 연장할 수 있다.
④ 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 임차하거나 취득한 자가 임대일 또는 취득일부터 2년 이내에 해당 재산에서 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 시행하지 아니하는 경우에는 대부계약 또는 사용허가를 취소하거나 환매할 수 있다.
⑤ 지방자치단체가 제1항에 따라 공유재산을 임대하는 경우에는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 임대료를 100분의 50의 범위에서 경감할 수 있다.
② 국가 또는 지방자치단체가 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 임대하는 경우에는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 자진철거 및 철거비용의 공탁을 조건으로 영구시설물을 축조하게 할 수 있다. 다만, 공유재산에 영구시설물을 축조하려면 조례로 정하는 절차에 따라 지방의회의 동의를 받아야 한다.
③ 제1항에 따른 국유재산 및 공유재산의 임대기간은 10년 이내로 하되, 국유재산은 종전의 임대기간을 초과하지 아니하는 범위에서 갱신할 수 있고, 공유재산은 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우 1회에 한하여 10년 이내의 기간에서 연장할 수 있다.
④ 제1항에 따라 국유재산 또는 공유재산을 임차하거나 취득한 자가 임대일 또는 취득일부터 2년 이내에 해당 재산에서 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 시행하지 아니하는 경우에는 대부계약 또는 사용허가를 취소하거나 환매할 수 있다.
⑤ 지방자치단체가 제1항에 따라 공유재산을 임대하는 경우에는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 임대료를 100분의 50의 범위에서 경감할 수 있다.
나) 사용허가의 구체적인 사항별 특례 인정
① 사용허가의 범위에 대한 예외
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」은 사용허가를 받은 자는 원칙적으로 해당 재산을 타인으로 하여금 사용·수익하게 할 수 없도록 하고,220) 기부를 조건으로 축조하는 경우 등 일정한 경우를 제외하고는 허가받은 재산상에 영구시설물을 축조하지 못하도록 하고 있다.221) 이는 사용허가를 받은 자 외의 자에게 사용·수익하도록 하거나 영구시설물의 축조로 인하여 공공목적 수행에 장애가 되는 것을 방지하기 위한 것이다.
개별법에서는 사용허가의 목적과 동일한 용도로 사용하려는 경우에는 다른 자에게 사용·수익할 수 있게 하거나 영구시설물의 축조를 할 수 있게 하는 경우도 있다. 이 경우 허가기간이 종료된 후에는 해당 시설물을 기부하거나 원상회복 후 반환하도록 하는 규정을 두어야 한다.
[입법례]
무역거래기반 조성에 관한 법률
제12조(국·공유지의 임대 및 매각) ① (생 략)
② 제1항에 따라 국유지나 공유지를 임대하는 경우에는 「국유재산법」 제18조와 「공유재산 및 물품 관리법」 제13조에도 불구하고 그 토지 위에 건물이나 그 밖의 영구시설물을 축조(築造)하게 할 수 있다. 이 경우 해당 시설물의 종류 등을 고려하여 그 시설물의 준공일부터 10년이 지난 때에 그 시설물을 국가나 지방자치단체에 기부하거나 원상으로 회복하여 반환하는 조건으로 토지를 임대할 수 있다.
③·④ (생 략)
② 제1항에 따라 국유지나 공유지를 임대하는 경우에는 「국유재산법」 제18조와 「공유재산 및 물품 관리법」 제13조에도 불구하고 그 토지 위에 건물이나 그 밖의 영구시설물을 축조(築造)하게 할 수 있다. 이 경우 해당 시설물의 종류 등을 고려하여 그 시설물의 준공일부터 10년이 지난 때에 그 시설물을 국가나 지방자치단체에 기부하거나 원상으로 회복하여 반환하는 조건으로 토지를 임대할 수 있다.
③·④ (생 략)
② 사용료 감면에 관한 특례
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 사용허가에 대해 사용료를 받도록 하고, 기부채납된 재산의 기부자 등 일정 요건에 해당하는 경우에만 예외적으로 사용료를 감면할 수 있도록 하고 있다.222)
그러나 개별법에서는 공공의 필요에 따라 특별히 사용료를 감면해 줄 사유가 있는 경우에 사용료의 감면을 규정하거나 사용료 산출방법을 다르게 정하고 있는 경우가 있다.
[입법례] 사용료 감면의 특례를 규정한 사례
폐광지역 개발 지원에 관한 특별법
제11조의2(국·공유재산의 대부 등에 대한 특례) ①·② (생 략)
③ 제1항에 따라 국·공유재산을 대부하거나 사용·수익허가를 하는 경우에는 「국유재산법」 제32조, 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제38조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 사용료를 감면할 수 있다.
③ 제1항에 따라 국·공유재산을 대부하거나 사용·수익허가를 하는 경우에는 「국유재산법」 제32조, 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제38조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 사용료를 감면할 수 있다.
③ 사용허가의 기간에 관한 특례
「국유재산법」 제35조제2항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제21조에서는 행정재산의 사용허가 기간은 5년 이내로 하되, 사용허가 기간이 끝난 재산에 대해서는 갱신 제한 사유가 없으면 5년을 초과하지 않는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있도록 하고 있다. 기부채납된 재산의 기부자에게는 사용료 총액이 기부채납된 재산의 가액에 달하는 기간 이내로 하도록 하고 있다. 그러나 각종 육성법이나 지원법 등에서 사용허가 기간에 대한 특례를 규정하고 있는 경우가 많다.
[입법례] 사용허가 기간에 대한 특례를 규정한 사례
전시산업발전법
제26조(국·공유재산의 임대 및 매각) ① 국가 또는 지방자치단체는 전시시설의 효율적인 조성·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 제4조제1항제4호부터 제6호까지의 자와 제8호의 법인 또는 단체 중 대통령령으로 정하는 자에 대하여 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 수의계약에 의하여 국유재산 또는 공유재산을 사용·수익허가 또는 대부(이하 “임대”라 한다)하거나 매각할 수 있다.
② 제1항에 따라 국유 또는 공유의 토지나 건물을 임대하는 경우의 임대기간은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 20년의 범위 이내로 할 수 있으며, 이를 연장 할 수 있다.
③·④ (생 략)
② 제1항에 따라 국유 또는 공유의 토지나 건물을 임대하는 경우의 임대기간은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 20년의 범위 이내로 할 수 있으며, 이를 연장 할 수 있다.
③·④ (생 략)
3) 처분(소유권 이전) 제한
행정재산은 행정 목적 수행에 직접 제공되는 재산이므로 「국유재산법」 제27조에서는 행정재산은 처분하지 못한다고 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조에서는 행정재산에 대해서 매각, 교환, 양여, 신탁, 대물변제, 현물출자 등 소유권을 이전하는 행위를 하지 못한다고 규정하고 있다. 다만, 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우와 직접 행정 목적으로 사용하는데에 필요한 지방자치단체에 양여하는 경우 등에 한정하여 교환·양여가 허용되고 있다.
「국유재산법」 제11조 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조에서는 행정재산인 국공유재산에는 사권(私權)을 설정하지 못한다고 규정하고 있다. 다만, 일반재산은 일정한 경우 예외적으로 사권을 설정할 수 있다.
그러나 개별법에서는 행정재산의 처분을 인정하거나 사권(私權)의 설정을 인정한 예외적인 경우도 있다.
[입법례] 행정재산의 처분을 인정한 사례
기업도시개발 특별법
제27조(국유지·공유지의 처분 제한 등) ① (생 략)
② 개발구역에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산으로서 개발사업에 필요한 재산은 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 시행자에게 수의계약의 방법으로 처분할 수 있다. 이 경우 해당 재산의 용도폐지(행정재산인 경우만 해당한다) 또는 처분에 관하여는 국토교통부장관이 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
③·④ (생 략)
② 개발구역에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산으로서 개발사업에 필요한 재산은 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 시행자에게 수의계약의 방법으로 처분할 수 있다. 이 경우 해당 재산의 용도폐지(행정재산인 경우만 해당한다) 또는 처분에 관하여는 국토교통부장관이 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
③·④ (생 략)
국공유재산의 처분을 제한하고 있는 입법례 중에는 이러한 제한을 위반한 행위는 효력이 없다고 규정하고 있는 경우가 있다.233) 이러한 규정은 거래의 안전을 위태롭게 하고 이러한 사실을 몰랐던 선의(善意)의 일반국민에게 손해를 발생시킨다는 점에서 도입 시 신중할 필요가 있다. 마. 일반재산의 관리·처분
1) 관리·처분 개요
일반재산은 행정재산 외의 모든 국공유재산을 말한다.224) 일반재산은 행정재산과 달라서 대부 외에도 매각, 교환, 양여, 신탁, 현물출자 등의 방법으로 처분할 수 있다.225) 또한 제한된 범위에서 사권(私權)을 설정할 수 있다. 「국유재산법」 과 「공유재산 및 물품 관리법」 에서는 국공유재산에 대해 재산의 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁 및 사권설정에 관한 사항과 대부요율, 대부료의 산정방법, 대부료의 감면, 가격평가, 매각대금 납부방법, 대물변제의 범위 등에 관하여 유사한 내용으로 규정하고 있다.
행정재산의 경우에는 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용허가를 하도록 하고 있으나, 일반재산의 경우에는 계약의 방법으로 대부 또는 계약 등을 하도록 하고 있다. 일반재산의 대부, 교환, 매각 등은 계약의 방법에 의하도록 하고 있다.226)
2) 관리·처분 계약
일반재산의 운용과 처분은 계약에 의해야 하는데, 계약의 체결은 일반경쟁입찰에 붙이도록 하되, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁이나 제한경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있도록 하고 있다(「국유재산법」 제43조제1항).
그러나 개별법에서는 수의계약에 의한 매각, 양도, 양여, 대부 등 수의계약에 의하도록 한 특례를 두는 경우가 많다.
[입법례] 일반재산 처분을 수의계약으로 할 수 있음을 규정한 사례
기업도시개발 특별법
제27조(국유지·공유지의 처분 제한 등) ① (생 략)
② 개발구역에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산으로서 개발사업에 필요한 재산은
「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 시행자에게 수의계약의 방법으로
처분할 수 있다. 이 경우 해당 재산의 용도폐지(행정재산인 경우만 해당한다) 또는 처분에 관하여는 국토교통부장관이 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
③·④ (생 략)
③·④ (생 략)
3) 관리·처분의 유형
가) 일반재산의 대부
일반재산의 대부는 국가나 지방자치단체가 일반재산을 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 사용·수익하게 하는 것을 말한다.227)
「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」은 유상대부를 원칙으로 하고 있으나 개별법에서 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 대부에 대한 규제를 완화하거나 폐지하는 특례를 규정하는 경우가 많다.
[입법례]
과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률
제7조(국유재산의 무상대부 등) 정부는 연구기관 및 연구회의 설립·운영을 위하여 필요한 경우
「국유재산법」과 「물품관리법」에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 국유재산 및 물품을 무상으로 대부·양여하거나 사용·수익하게 할 수 있다
개별법에서 국공유 토지의 대부를 ‘임대’라고 표현한 경우가 있으나,228) 「국유재산법」과 다른 용어를 사용하면 「국유재산법」에 대한 특례가 아니라 「국유재산법」 자체의 적용이 배제된다는 오해를 낳을 수 있으므로, 이와 같이 「국유재산법」과 다른 용어를 쓰는 것은 피해야 한다.229)
나) 일반재산의 매각
일반재산의 매각은 「민법」상의 매매로서 「민법」의 규정을 따르는 것이 원칙이지만, 국공유재산이라는 점에서 공법상의 제약도 받게 된다. 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 매각의 허용기준, 매각대금의 납부, 소유권의 이전, 매각계약의 해제 등에 관한 사항을 정하고 있다.
그러나 개별법에서 이러한 기준의 적용을 배제하는 특례를 인정한 경우가 있다. 특히 「국유재산법」에서 정한 경쟁입찰의 방법에 의하지 않고 수의계약에 의하도록 하는 사례가 많다.230)
[입법례]
농어촌정비법
제112조(국공유지의 양여 등) ①·② (생 략)
③ 농어촌정비사업 지역의 국유인 일반재산 및 공유인 일반재산은 「국유재산법」, 「공유재산및 물품 관리법」 및 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에도 불구하고 농어촌정비사업 시행자에게 수의계약으로 매각할 수 있다.
③ 농어촌정비사업 지역의 국유인 일반재산 및 공유인 일반재산은 「국유재산법」, 「공유재산및 물품 관리법」 및 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에도 불구하고 농어촌정비사업 시행자에게 수의계약으로 매각할 수 있다.
다) 일반재산의 교환·양여 및 개발
① 교환과 양여
교환은 국가나 지방자치단체의 행정 목적 수행에 필요한 재산을 확보하기 위해 국공유의 일반재산을 국가나 지방자치단체 외의 자의 재산과 교환하는 계약이다. 교환할 수 있는 재산은 일반재산에 한정되며, 이 경우 일반재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물과 국공유 또는 사유재산인 토지, 건물, 그 밖의 토지의 정착물을 양쪽이 합의하여 교환할 수 있도록 하고 있다.
양여는 국가나 지방자치단체가 대가를 받지 않고 일반재산의 소유권을 국가나 지방자치단체 외의 자에게 이전하는 것으로서 「민법」상의 증여에 해당된다. 양여는 그 자체가 대가를 받지 않고 소유권을 이전하는 의미이므로 법령상 표현은 “양여할 수 있다”로 하면 되고, “무상으로 양여할 수 있다”로 표현할 필요는 없다.231)
「국유재산법」 제54조 및 제55조, 「공유재산 및 물품 관리법」 제39조 및 제40조에서 일반 재산을 교환하거나 양여하기 위한 요건을 제한적으로 규정하고 있다.232) 따라서 개별법에서 이와 다른 교환이나 양여의 특례를 정하려면 명시적 규정을 두어야 한다. 이 경우 「국유재산특례제한법」에 따라 양여의 목적, 적용 대상 등 국공유재산특례의 요건을 법률에 구체적이고 명확하게 규정해야 한다. 양여받은 자가 양여받은 날부터 일정 기간 이내에는 해당 재산을 처분하지 못하도록 처분금지 규정을 두는 입법례도 상당히 많다.
[입법례]
폐광지역 개발 지원에 관한 특별법
제11조의3(공유재산의 양여에 대한 특례) ① 지방자치단체는 공유재산이 다음 각 호의 요건을
모두 갖춘 경우 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조 및 제40조에도 불구하고 해당 지방의회의
의결을 거쳐 국가에 양여(讓與)할 수 있다.
1. 해당 공유재산이 진흥지구에 위치할 것
2. 해당 공유재산이 「고등교육법」 제2조에 따른 학교의 시설·설비 등일 것
3. 제15조제3항에 따라 자금의 전부 또는 일부가 지원되어 매입, 신축, 재건축 또는 개축되었을 것
② 제1항에 따라 공유재산을 양여하는 경우 양여된 날부터 10년 이내에 폐교 등으로 인하여 그 공유재산을 양여의 목적에 따라 이용할 수 없게 된 경우에는 양여를 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
1. 해당 공유재산이 진흥지구에 위치할 것
2. 해당 공유재산이 「고등교육법」 제2조에 따른 학교의 시설·설비 등일 것
3. 제15조제3항에 따라 자금의 전부 또는 일부가 지원되어 매입, 신축, 재건축 또는 개축되었을 것
② 제1항에 따라 공유재산을 양여하는 경우 양여된 날부터 10년 이내에 폐교 등으로 인하여 그 공유재산을 양여의 목적에 따라 이용할 수 없게 된 경우에는 양여를 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
② 개발
「국유재산법」 제57조에서는 일반재산을 개발하여 대부하거나 분양할 수 있도록 하고 있고, 그 방법으로 직접 개발, 신탁 개발, 위탁 개발, 민간참여 개발을 규정하고 있다. 종전에는 국유재산을 신탁의 방법으로 개발하도록 한정했으나, 현행법에서는 국유재산의 다양한 특성과 주변의 여건과 시장 상황을 반영할 수 있도록 국유재산의 개발에 관한 다양한 개발 방식을 도입하였다.
국유재산의 개발에 관한 규정은 국유재산을 통한 수익의 확대를 위한 기술적 사항을 규정한 것이므로, 개별법에서 이에 대한 특례를 규정한 경우는 거의 없다.
「공유재산 및 물품 관리법」 제43조의2에서는 지방자치단체의 장은 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 특별법에 따라 설립된 법인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조의3에서는 수탁기관은 위탁받은 일반재산을 지방자치단체의 장의 승인을 받아 개발할 수 있다고 규정하고 있다.
4) 현물출자
「국유재산법」 제60조에서는 정부출자기업체233)를 설립하거나 자본의 확충이 필요하거나 운영체제와 경영구조 개편에 필요한 경우에만 일반재산을 현물출자할 수 있도록 하고 있다. 따라서 일반재산만이 현물출자의 대상이 되고, 정부출자기업체에 대한 것이 아니면 현물출자 대상에서 아예 제외된다.
「국유재산법」상 현물출자에 대해 이런 제한이 있기 때문에 현물출자에 대한 특례를 두는 경우는 주로 정부출자기업체가 아닌 대상에 대해 현물출자를 가능하게 하는 것과 일반재산이 아닌 것을 현물출자의 대상으로 하기 위한 것이다.
[입법례] 정부출자기업체가 아닌 자에 대한 현물출자를 규정한 사례
사회기반시설에 대한 민간투자법
제52조(공공부문의 출자) ① 공공부문이 제4조제4호에 따른 방식으로 추진되는 사회기반시설사업을 시행하는 민관합동법인(설립예정인 민관합동법인을 포함한다. 이하 같다)에 출자할 경우
공공부문의 총출자 비율은 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 50퍼센트 미만으로 한다.
② 공공부문은 제1항의 민관합동법인에 출자하는 경우 「상법」 제369조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 의결권을 행사하지 못한다.
③ 국가 또는 지방자치단체는 민관합동법인에 출자할 때 현물출자가 필요하다고 인정하는 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 다음 각 호의 재산을 현물로 출자할 수 있다.
1. 「국유재산법」 제6조제3항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조제3항에 따른 일반재산
2. 제1호의 일반재산에 부속된 동산(動産)으로서 「물품관리법」 제2조제1항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제2호에 규정된 것
3. 관리운영권
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산
④ (생 략)
② 공공부문은 제1항의 민관합동법인에 출자하는 경우 「상법」 제369조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 의결권을 행사하지 못한다.
③ 국가 또는 지방자치단체는 민관합동법인에 출자할 때 현물출자가 필요하다고 인정하는 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 다음 각 호의 재산을 현물로 출자할 수 있다.
1. 「국유재산법」 제6조제3항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조제3항에 따른 일반재산
2. 제1호의 일반재산에 부속된 동산(動産)으로서 「물품관리법」 제2조제1항 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제2호에 규정된 것
3. 관리운영권
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산
④ (생 략)
현물출자는 대표적인 변태설립행위의 하나로 분류된다(「상법」 제290조). 현물로 출자하게 되면 그 가액을 어떻게 평가하느냐에 따라, 또 실제로 현물이 인도되었는지 등에 따라 자본금이 과다 계상되거나 과소 계상되어 법인(회사)의 재정적 기초를 부실하게 할 우려가 있기 때문이다. 그래서 「상법」에서는 현물출자에 대해 상세한 감독 규정을 두고 있다.234) 「국유재산법」에서도 현물출자 절차(제61조), 출자가액 산정(제62조), 현물출자에 따른 지분증권의 취득가액(제64조) 등 자세한 규정을 두고 있고, 이에 따라 「상법」상의 일부 감독 규정의 적용을 배제하고 있다(제65조).
「공유재산 및 물품 관리법」 제28조제1항에서는 일반재산은 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자를 할 수 있다고 규정하고 있어, 국유재산과 같이 현물출자의 대상을 제한하고 있지는 않다.
5) 처분 제한
「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에서는 일반재산은 행정재산에 비하여 상당히 자유롭게 대부, 매각, 교환, 양여, 개발 또는 현물출자를 할 수 있다고 규정하고 있지만, 개별법에서는 공공사업 등을 위해 특히 필요하면 해당 사업목적 외의 목적을 위해 매각이나 양도 등의 처분을 할 수 없도록 제한하는 경우도 있다.
[입법례]
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
제52조(국유·공유 재산의 처분 제한) 도시공원 및 녹지에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의
토지와 그 토지에 정착된 물건은 도시·군관리계획으로 정한 목적 외의 용도로 매각하거나
양도할 수 없다.
핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님
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