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법령입안 심사기준 상세
*법령 입안·심사 기준 책자(2017.12.발간)의 내용을 2020.12. 일부 수정·추가하여 제공하고 있습니다.
14. 보조·출연·출자·융자
행정 지원에는 재정상 지원과 행정상 지원 등이 있는데, 재정상 지원 방식에는 보조, 출연, 출자, 융자가 있다. 국가가 채무 인수183 )나 보증184)을 해주거나 세금을 감면해주는 것도 일종의 재정상 지원에 포함시킬 수 있다.
‘보조’, ‘출연’은 직접적인 반대급부 없이 교부된다는 점에서 ‘증여’와 비슷하지만, 교부받은 재원을 목적 범위에서 사용해야 하고, 보조, 출연으로 생긴 재산 등의 행사에 일정한 제약(「보조금 관리에 관한 법률」 제22조, 제30조, 제35조 등)이 있다는 점에서 증여와 다르다.
가. 보조금
1) 의의
보조금은 일반적으로 국가 또는 지방자치단체가 공익적 사업을 지원하기 위해 반대급부 없이 교부하는 금전 급부를 말하는 것으로, 법적 성격은 증여에 해당한다. 보조금 지급방식에는 사업을 실제로 하는 자에게 직접 교부하는 직접교부방식과 중간 감독기관에 교부하도록 하는 간접교부방식이 있다.
보조금의 교부 주체에 따라 근거가 되는 일반법이 다르다. 국가가 주체인 경우에는 「보조금 관리에 관한 법률」이 일반법이 되고, 지방자치단체가 주체인 경우에는 「지방재정법」이 일반법이 된다.
「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호에서는 보조금을 “국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위해 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금185)(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것186)”으로 정의하고 있다.
2) 보조금의 근거
국가가 주는 보조금은 일반법이 있으므로 특별한 법적 근거를 필요로 하지 않으며 예산에 계상하여 집행하면 된다.187) 각 법률에 근거 규정을 두지 않아도 예산이 있으면 집행이 가능한데, 실제 현행법에는 편의상 근거 규정을 별도로 법률에 두는 경우가 많이 있는데 이는 보조금 예산을 쉽게 인정받으려는 목적이거나 「보조금 관리에 관한 법률」에 대한 특례를 규정하기 위한 경우일 때가 많다.
「보조금 관리에 관한 법률」에서는 보조금예산의 편성, 교부신청, 교부결정, 사용 등에 관한 기본적 사항을 규정하면서 보조금의 예산편성·집행 및 관리에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있다(제3조제1항). 따라서 개별 법률에서 국가가 지급하는 보조금에 관한 규정을 둘 때에는 보조금의 지급 근거만 규정하고, 그 밖에 보조금의 예산편성·집행 및 관리에 관한 사항은 「보조금 관리에 관한 법률」과 달리 규정할 것이 아니라면 따로 규정하지 않아도 된다.
「보조금 관리에 관한 법률」에서는 국가가 출연금을 예산에 계상한 기관에 대해서는 원칙적으로 출연금 외에 별도의 보조금을 예산에 계상할 수 없도록 제한하고 있다.188)
한편 지방자치단체가 주는 보조금에 관해서는 보조금의 방만한 집행을 방지하기 위해 「지방재정법」 제17조에서 지방자치단체는 일정한 경우에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 보조할 수 있도록 하고 있다.
지방자치단체가 주는 보조금에 대해서는 일반규정이 없었으나, 최근 「지방재정법」이 개정(2014. 5. 28. 공포, 2015. 1. 1. 시행)되어 지방보조금의 관리에 대한 일반규정(제32조의2부터 제32조의11까지)이 마련되었다.
따라서 지방자치단체가 주는 보조금의 경우에도 법률에서 지방자치단체의 보조금 지급 근거를 규정할 때에 개별 법률에서 보조금의 예산편성과 관리에 관한 사항을 함께 규정할 수도 있지만, 국가의 보조금과 마찬가지로 지급 근거만 정하고 예산편성과 관리에 관한 사항은 별도로 정하지 않아도 된다. 이 경우 보조금의 예산편성과 관리에 관한 사항은 「지방재정법」 제32조의2제6항189)에 따라 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따르게 된다.
3) 보조금의 규정 형식
법률에 보조금의 지급 근거를 규정하는 경우 규정 형식에는 일반적으로 “○○○는 …에 대하여 …에 필요한 비용을 보조할 수 있다.” 또는 “○○○는 …에 대하여 …에 보조금을 지급할 수 있다.” 등이 있는데, 이 외에도 다양한 형식이 자유롭게 사용되고 있다. 다만, 보조금의 목적을 법률에서 정할 때에는 명확하게 규정해야 한다. 보조금을 목적 외의 다른 용도로 사용하는 경우 반환처분 등 불이익처분을 받게 되기 때문이다(「보조금 관리에 관한법률」 제22조, 제30조, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제33조, 제33조의2, 제33조의3, 제36조의2, 제41조, 「지방재정법」 제32조의4, 제32조의8).
보조금의 지급 근거에 관한 규정은 “보조하여야 한다.”190)나 “보조한다.”191)와 같이 의무 부과 형식으로 하지 않고 “보조할 수 있다.”와 같이 권한 부여 형식을 취하는 것이 일반적인데, 그 이유는 의무 부과 형식으로 하면 보조금 지급에 관한 재량의 여지가 없어져 재정의 탄력적 운영이 어려워지기 때문이다.
4) 보조금의 지급 주체
보조금의 지급 주체는 “국가”, “지방자치단체”, “국가 또는 지방자치단체”가 되는 것이 일반적이지만, 경우에 따라서는 보조금의 지급 주체를 보다 구체적으로 표시하기 위해 “정부”, “중앙행정기관의 장”, “○○○부장관” “지방자치단체의 장”, “시·도지사”, “시장·군수 또는 구청장”이라는 표현을 사용하기도 한다.192)
법률 단계에서는 지급 주체를 특정하지 않고 “국가”나 “정부”라는 표현을 많이 사용하는 데, 지급 주체가 분명한 경우에는 보조금의 지급 주체를 “○○○부장관”으로 명시적으로 규정하기도 한다.
지방자치단체가 주는 보조금은 예산에 반영되어야 하고, 예산에 반영하는 것은 지방자치단체의 장이 단독으로 할 수 있는 것이 아니라 지방의회의 의결이 필요한 사항이므로 지방자치단체 보조금의 경우 지급 주체는 “지방자치단체”로 규정하는 것이 일반적이다.
5) 보조금의 상대방과 대상 사업
보조금의 지급근거를 규정할 때에는 그 상대방과 대상 사업(또는 행위)을 적시하는 것이 일반적이다. 경우에 따라서는 상대방만을 적시하거나 대상 사업(또는 행위)만을 적시하기도 하지만, 보조금을 지급할 때에는 원칙적으로 그 대상 사업을 적시해야 한다. 「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호193)에서 보조금을 지방자치단체가 아닌 그 밖의 법인·단체 또는 개인에게 교부하는 경우에는 시설자금이나 운영자금에 대한 것으로 한정하고 경상경비는 보조하지 못하도록 하고 있는 취지에 비추어 보조금 제도는 어디까지나 보충적으로 운영되어야 하기 때문이다.194)
6) 「보조금 관리에 관한 법률」에 대한 특례 규정
국가 보조금에 관한 일반법으로 「보조금 관리에 관한 법률」이 마련되어 있기 때문에 이에 대한 특례를 규정하기 위해 개별 법률에서 보조금 관련 규정을 둔 경우가 많다.
가) 보조금의 지급 대상의 특례
「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호에서는 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 개인에 대해서는 시설자금이나 운영자금만을 보조금 지급 대상으로 규정하고 있다. 따라서 보조금의 지급 대상을 이와 달리 하려면 법률에 특례를 두어야 한다.
나) 「보조금 관리에 관한 법률」의 적용 배제 특례
보조금은 반대급부 없이 지급하는 자금이므로 자칫하면 방만하게 운영되기 쉽다. 그래서 「보조금 관리에 관한 법률」에서는 여러 가지 엄격한 통제 제도를 마련하고 있다.195) 이러한 규정은 보조금의 관리를 적정하게 하기 위한 것이지만 경우에 따라서는 보조금을 받는 자를 지나치게 속박하고 융통성을 잃어버릴 우려도 있으므로 이러한 통제를 일부 완화하기 위해서는 「보조금 관리에 관한 법률」 일부 규정의 적용을 배제하는 특례를 두기도 한다.
다) 보조금의 전용에 관한 특례
보조금의 전용에 관한 특례는 종전에는 개별 법률에서 특례 규정을 있어야 했으나, 현재는 2009. 1. 30. 「보조금 관리에 관한 법률」 개정으로 같은 법 제31조에 제4항, 제6항196)이 신설되어, 개별 법률에서 특례를 두지 않아도 보조금 집행 잔액을 비슷한 다른 용도에 사용 할 수 있게 되어 보조금의 전용을 위한 규정을 개별 법률에서 따로 둘 필요가 없어졌다.
라) 그 밖의 특례 규정
지방자치단체가 신청한 보조금 예산을 편성할 때에는 지방자치단체의 재정 사정을 고려하여 지방자치단체 간 보조율에 차등을 두는 것이 원칙이다(「보조금 관리에 관한 법률」 제10조). 그러나 비록 지방자치단체의 재정 형편이 좋다고 하더라고 보조사업의 규모나 성격에 비추어 더 많은 보조가 필요한 경우도 있으므로 이에 대한 특례를 두는 경우가 있다.
보조금 예산은 보조사업의 목적과 내용, 소요경비 등을 기재하여 신청해야 하고(같은 법 제16조), 보조금의 지급결정은 단위사업법·보조사업별로 결정된다(같은 법 제19조). 이러한 예산편성과 지급결정 원칙에 대한 예외를 인정하는 특례를 두는 경우도 있다.197)
나. 출연
1) 의의
출연은 일반적으로 자기의 의사에 따라 금전을 지급하는 등 자신은 재산상 손실을 입고 상대방은 재산을 증가시키는 일을 말하는데 일상생활에서는 ‘기부행위’라는 말을 더 많이 사용한다. 「민법」에서는 비영리재단법인의 설립과 관련하여 출연에 대한 규정을 두고 있다. 행정 법령에서는 행정 주체가 법령에 따라 설치된 연구기관, 기금, 공단 등 출연 대상 주체에 대하여 특정 목적을 위해 포괄적으로 지원하는 금전급부를 말한다.
출연금에 관한 규정을 둘 때에는 헌법상의 비례의 원칙과 평등의 원칙을 준수해야 한다.
즉 출연금 지급에 따른 효과성에 대한 판단과 함께 예상 낭비적 요소와 부당한 특혜 여부에 대한 검토가 필요하다. 또한 해당 기관에의 출연이 반드시 필요한 것인지 그리고 기존의 출연금 규모는 적정한 것인지에 대한 판단도 있어야 한다.
2) 출연의 근거
출연에 관한 일반적인 근거 규정은 국가의 경우는 「국가재정법」, 「공공기관 운영에 관한법률」, 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 등을 들 수 있고, 지방자치단체의 경우는 「지방재정법」, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」198)과 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」 등이 있다. 국가는 국가연구개발사업의 수행, 공공목적을 수행하는 기관의 운영 등 특정한 목적을 달성하기 위한 경우에는 해당 기관에 출연을 할 수 있는데, 반드시 법률에 근거가 있어야만 출연을 할 수 있다(「국가재정법」 제12조199)). 보조금은 법률에 근거가 반드시 있어야 하는 것은 아니라는 점에서 출연과 차이가 있다.
지방자치단체는 「지방재정법」 제18조제2항에 따라 법령에 근거가 있는 경우와 공공기관(그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 조례에 정해진 기관이나 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인을 말한다)에 대하여 조례에 근거가 있는 경우에만 출연을 할 수 있다.
3) 보조금과의 차이
출연은 출연금의 사용 용도를 지정하지 않은 채 포괄적으로 지원되고, 집행 잔액에 대한 사후정산과 반환 절차가 없다는 점에서 보조금과 차이가 난다. 보조금은 시설자금이나 운영자금만을 대상으로 할 수 있고 경상경비는 대상으로 할 수 없는 게 일반적이지만, 출연금 에는 이와 같은 제한이 없기 때문에 법인·단체의 경상경비를 지원하는 경우에는 출연금을 활용하는 경우가 많다.199)
보조금과 출연금은 유사한 목적으로 지급되는 것이기 때문에 보조금과 출연금 사이에는 이중적 지원이 문제가 될 수 있다. 「보조금 관리에 관한 법률」 제14조에서는 기획재정부장관이 사업 수행상 특히 불가피하다고 인정할 때를 제외하고는 출연기관에 대하여 출연금 외에 별도의 보조금 교부를 제한하고 있다. 따라서 보조금도 지급하면서 출연도 하려면 법률에 그 내용을 명시적으로 규정해야 한다.
4) 출연의 규정 형식
출연의 근거를 규정하는 형식으로 “○○○은 …하기 위하여…에게 출연할 수 있다” 또는 “○○○은 …하기 위하여 …에게 출연금을 지급할 수 있다” 등이 있다.
출연금 규정은 “출연할 수 있다”고 권한부여 방식을 취하는 것이 일반적이지만, “출연하여야 한다”라는 의무 부과 방식을 사용하는 경우도 많다. 이렇게 출연의무를 부과하는 것은 주로 정부의 일반회계 부분에서 각종 정부기금에 출연하는 경우와 기금에 대해 이해관계인의 출연을 강제하기 위한 특별한 목적을 가지는 경우에 주로 사용된다.200)
다. 출자
1) 출자의 의의
출자는 자본의 전부 또는 일부를 현금이나 현물의 형태로 제공하는 것을 말한다. 대상이 되는 사업은 주로 공공성이 높고 대규모 자금이 필요한 사업으로서, 출자 규정을 둠으로써 해당되는 사업 또는 활동의 안정적인 운영과 능률적인 목표 달성을 도모하려는 것이다.
2) 출자의 근거
출자는 출자하는 주체가 출자에 따른 권리를 취득하는 행위이기 때문에 출연과는 달리 엄격한 통제를 요하지 않는다. 따라서 국가가 출자하는 경우에는 법률의 근거가 없어도 예산만 확보되면 출자할 수 있다. 「상법」상 주식회사에 대한 출자는 일반적으로 회사에 출자하는 방식을 따르면 된다. 특수법인에 대한 출자는 특수법인은 법률로 설립해야 하기 때문에 보통 그 설립법에 출자의 근거가 규정된다.
지방자치단체가 하는 출자에 대해서는 「지방재정법」 제18조제1항에서 법령에 근거가 있는 경우에만 출자를 할 수 있도록 하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조제1항 및 제50조에서 행정재산을 출자할 수 없다거나 법률이나 조례에 따르지 않고서는 물품을 현물 출자하는 것을 제한하고 있다. 그리고 지방자치단체가 지방공기업이나 그 밖의 출자기관을 설립하기 위해 하는 출자에 관하여는 「지방공기업법」, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 규정되어 있다.
3) 출자 이후의 관리
정부가 납입자본금의 50퍼센트 이상을 출자한 기업체나 30퍼센트 이상 출자하고 임원 임명권한 행사 등을 통해 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 등과 같은 공공기관에 대해서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 그 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관한 사항을 규정하고 있다.201) 지방자치단체가 출자한 지방공기업이나 그 밖에 출자기관에 관하여는 「지방공기업법」, 「지방자치단체출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 규정되어 있다.202)
출자에 따른 권리는 국가의 경우에는 국유재산이 되고, 지방자치단체의 경우에는 지방자치단체의 재산인 공유재산이 되므로, 공공기관, 지방공기업, 그 밖의 출자기관은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 관리하게 된다.
4) 출자의 규정 형식
공기업 등에 대한 정부출자금은 보통 “자본금”, “자본금 및 출자”라는 제목의 형식으로 규정되며, 출자 주체와 출자액 등 관련 내용을 하나의 조문으로 규정하는 것이 일반적이다.
공기업을 「상법」상의 주식회사 형태로 설립하려는 경우에는 주식에 관한 규정과 「상법」의 준용에 관한 규정을 함께 규정해야 한다.
5) 현물출자에 관한 문제
출자의 형태는 현금출자가 원칙이므로 현물출자를 허용하려면 이에 관한 규정을 두도록 한다. 국공유재산 중 행정재산은 출자가 금지되므로,204) 행정재산을 현물출자하려는 경우에는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제6조제2항 및 제3항이나 「한국철도공사법」 제4조제3항과 같이 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에 대한 특례 규정을 두어야 한다.
일반재산을 현물출자하는 경우 그 절차 및 가액 산정 등은 「국유재산법」에 자세히 규정되어 있으므로 개별 법률에서는 이에 관한 규정을 따로 두지 않아도 된다.205)
그 밖의 경우에는 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」 등에 따르게 되는데, 필요한 경우에는 이들 법률에 대한 특례를 규정하도록 한다. 물론, 공기업이 「상법」상의 주식회사의 형태로 되어 있는 경우에는 「상법」의 규정에 따르게 된다.
라. 융자
1) 의의
자금의 ‘융자’란 민간이 행하는 사업 중 공익성이 크고 적극적으로 장려·진흥시켜야 할 필요가 있는 경우에 정부가 재정자금 등을 재원으로 하여 민간 금융회사보다 낮은 이자율로 융통함으로써 사업자의 자금 확보를 도와주는 제도를 말한다. 저리자금의 융자는 특혜의 소지가 있으므로 사업의 공익성에 대한 검토가 필요하며, 시장경제질서를 해치지 않도록 해야 한다.
2) 융자의 근거
일반적으로 융자는 융자를 위한 자금을 예산으로 마련하고 그 자금을 중소기업중앙회 같은 공공단체나 은행 등 금융회사에 맡겨 일정한 기준에 맞는 경우에 융자해주도록 하는 방식을 취하고 있다. 따라서 예산만 확보되면 나머지는 일반 대부와 같은 방식으로 처리되므로, 반드시 법률에 근거를 두어야 하는 것은 아니다. 지방자치단체의 경우에도 마찬가지이다.
다만, 사법상의 행위로 융자를 하게 되면 나중에 원리금을 상환받지 못하는 경우에도 민사절차에 따라 처리해야 하고, 결손처분도 쉽지 않다. 이런 경우를 대비하기 위해 법률에서 원리금의 면제에 관한 규정을 두기도 한다.
그리고 융자를 위해 기금을 설치하는 경우에는 「국가재정법」 제5조에 따라 법률이 필요하고 그 법률에 융자에 관한 내용을 포함하게 된다.
3) 융자의 규정 형식
자금의 융자를 규정할 때에는 주로 “○○○은 ……하기 위하여 ……에게 자금을 융자할 수 있다”라고 표현하게 된다. 자금의 융자만 규정하는 경우는 드물고, “보조 또는 융자할 수 있다”와 같이 보조금의 지급과 병렬적으로 규정하는 경우가 많다.
행정 지원에는 재정상 지원과 행정상 지원 등이 있는데, 재정상 지원 방식에는 보조, 출연, 출자, 융자가 있다. 국가가 채무 인수183 )나 보증184)을 해주거나 세금을 감면해주는 것도 일종의 재정상 지원에 포함시킬 수 있다.
‘보조’, ‘출연’은 직접적인 반대급부 없이 교부된다는 점에서 ‘증여’와 비슷하지만, 교부받은 재원을 목적 범위에서 사용해야 하고, 보조, 출연으로 생긴 재산 등의 행사에 일정한 제약(「보조금 관리에 관한 법률」 제22조, 제30조, 제35조 등)이 있다는 점에서 증여와 다르다.
가. 보조금
1) 의의
보조금은 일반적으로 국가 또는 지방자치단체가 공익적 사업을 지원하기 위해 반대급부 없이 교부하는 금전 급부를 말하는 것으로, 법적 성격은 증여에 해당한다. 보조금 지급방식에는 사업을 실제로 하는 자에게 직접 교부하는 직접교부방식과 중간 감독기관에 교부하도록 하는 간접교부방식이 있다.
보조금의 교부 주체에 따라 근거가 되는 일반법이 다르다. 국가가 주체인 경우에는 「보조금 관리에 관한 법률」이 일반법이 되고, 지방자치단체가 주체인 경우에는 「지방재정법」이 일반법이 된다.
「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호에서는 보조금을 “국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위해 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금185)(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것186)”으로 정의하고 있다.
2) 보조금의 근거
국가가 주는 보조금은 일반법이 있으므로 특별한 법적 근거를 필요로 하지 않으며 예산에 계상하여 집행하면 된다.187) 각 법률에 근거 규정을 두지 않아도 예산이 있으면 집행이 가능한데, 실제 현행법에는 편의상 근거 규정을 별도로 법률에 두는 경우가 많이 있는데 이는 보조금 예산을 쉽게 인정받으려는 목적이거나 「보조금 관리에 관한 법률」에 대한 특례를 규정하기 위한 경우일 때가 많다.
「보조금 관리에 관한 법률」에서는 보조금예산의 편성, 교부신청, 교부결정, 사용 등에 관한 기본적 사항을 규정하면서 보조금의 예산편성·집행 및 관리에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있다(제3조제1항). 따라서 개별 법률에서 국가가 지급하는 보조금에 관한 규정을 둘 때에는 보조금의 지급 근거만 규정하고, 그 밖에 보조금의 예산편성·집행 및 관리에 관한 사항은 「보조금 관리에 관한 법률」과 달리 규정할 것이 아니라면 따로 규정하지 않아도 된다.
「보조금 관리에 관한 법률」에서는 국가가 출연금을 예산에 계상한 기관에 대해서는 원칙적으로 출연금 외에 별도의 보조금을 예산에 계상할 수 없도록 제한하고 있다.188)
한편 지방자치단체가 주는 보조금에 관해서는 보조금의 방만한 집행을 방지하기 위해 「지방재정법」 제17조에서 지방자치단체는 일정한 경우에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 보조할 수 있도록 하고 있다.
지방자치단체가 주는 보조금에 대해서는 일반규정이 없었으나, 최근 「지방재정법」이 개정(2014. 5. 28. 공포, 2015. 1. 1. 시행)되어 지방보조금의 관리에 대한 일반규정(제32조의2부터 제32조의11까지)이 마련되었다.
따라서 지방자치단체가 주는 보조금의 경우에도 법률에서 지방자치단체의 보조금 지급 근거를 규정할 때에 개별 법률에서 보조금의 예산편성과 관리에 관한 사항을 함께 규정할 수도 있지만, 국가의 보조금과 마찬가지로 지급 근거만 정하고 예산편성과 관리에 관한 사항은 별도로 정하지 않아도 된다. 이 경우 보조금의 예산편성과 관리에 관한 사항은 「지방재정법」 제32조의2제6항189)에 따라 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따르게 된다.
3) 보조금의 규정 형식
법률에 보조금의 지급 근거를 규정하는 경우 규정 형식에는 일반적으로 “○○○는 …에 대하여 …에 필요한 비용을 보조할 수 있다.” 또는 “○○○는 …에 대하여 …에 보조금을 지급할 수 있다.” 등이 있는데, 이 외에도 다양한 형식이 자유롭게 사용되고 있다. 다만, 보조금의 목적을 법률에서 정할 때에는 명확하게 규정해야 한다. 보조금을 목적 외의 다른 용도로 사용하는 경우 반환처분 등 불이익처분을 받게 되기 때문이다(「보조금 관리에 관한법률」 제22조, 제30조, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제33조, 제33조의2, 제33조의3, 제36조의2, 제41조, 「지방재정법」 제32조의4, 제32조의8).
보조금의 지급 근거에 관한 규정은 “보조하여야 한다.”190)나 “보조한다.”191)와 같이 의무 부과 형식으로 하지 않고 “보조할 수 있다.”와 같이 권한 부여 형식을 취하는 것이 일반적인데, 그 이유는 의무 부과 형식으로 하면 보조금 지급에 관한 재량의 여지가 없어져 재정의 탄력적 운영이 어려워지기 때문이다.
[입법례]
유선 및 도선 사업법
제36조(보조금의 지급 등) ① 지방자치단체는 도선의 안전운항과 주민의 교통편의를 위하여 필요한
경우 영세 도선사업자의 노후 선박의 교체, 안전시설의 설치 및 개선, 적자 노선에 대한 손실보전
등에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조금으로 지급할 수 있다.
② 국가 또는 지방자치단체는 유선 또는 도선의 선령이 제4조의2제1항제1호에 따른 기준에 적합하지 아니한 선령에 가까워져서 유선 또는 도선을 새로 건조(建造)하려는 사업자에 대하여 재정적 지원이 필요하다고 인정되는 경우 유선 또는 도선의 건조에 드는 자금의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.
③ (생 략)
② 국가 또는 지방자치단체는 유선 또는 도선의 선령이 제4조의2제1항제1호에 따른 기준에 적합하지 아니한 선령에 가까워져서 유선 또는 도선을 새로 건조(建造)하려는 사업자에 대하여 재정적 지원이 필요하다고 인정되는 경우 유선 또는 도선의 건조에 드는 자금의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다.
③ (생 략)
먹는물관리법
제52조(국고보조) 환경부장관은 예산의 범위에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
1. 제7조제1항에 따른 먹는물 수질 감시원의 운영에 드는 경비
1의2. 제8조제1항에 따른 먹는물공동시설의 개선에 드는 경비
2. 제26조제2항에 따른 관계 검사기관 또는 제43조에 따라 지정된 검사기관에서의 검사 등에 드는 경비
3. 제42조제1항에 따른 수거에 드는 경비
4. 제47조에 따른 폐기에 드는 경비
1. 제7조제1항에 따른 먹는물 수질 감시원의 운영에 드는 경비
1의2. 제8조제1항에 따른 먹는물공동시설의 개선에 드는 경비
2. 제26조제2항에 따른 관계 검사기관 또는 제43조에 따라 지정된 검사기관에서의 검사 등에 드는 경비
3. 제42조제1항에 따른 수거에 드는 경비
4. 제47조에 따른 폐기에 드는 경비
4) 보조금의 지급 주체
보조금의 지급 주체는 “국가”, “지방자치단체”, “국가 또는 지방자치단체”가 되는 것이 일반적이지만, 경우에 따라서는 보조금의 지급 주체를 보다 구체적으로 표시하기 위해 “정부”, “중앙행정기관의 장”, “○○○부장관” “지방자치단체의 장”, “시·도지사”, “시장·군수 또는 구청장”이라는 표현을 사용하기도 한다.192)
법률 단계에서는 지급 주체를 특정하지 않고 “국가”나 “정부”라는 표현을 많이 사용하는 데, 지급 주체가 분명한 경우에는 보조금의 지급 주체를 “○○○부장관”으로 명시적으로 규정하기도 한다.
지방자치단체가 주는 보조금은 예산에 반영되어야 하고, 예산에 반영하는 것은 지방자치단체의 장이 단독으로 할 수 있는 것이 아니라 지방의회의 의결이 필요한 사항이므로 지방자치단체 보조금의 경우 지급 주체는 “지방자치단체”로 규정하는 것이 일반적이다.
[입법례]
관광진흥법
제76조(재정지원) ① 문화체육관광부장관은 관광에 관한 사업을 하는 지방자치단체, 관광사업자 단체 또는 관광사업자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조금을 지급할 수 있다.
② 지방자치단체는 그 관할 구역 안에서 관광에 관한 사업을 하는 관광사업자 단체 또는 관광사업자에게 조례로 정하는 바에 따라 보조금을 지급할 수 있다.
③ (생 략)
② 지방자치단체는 그 관할 구역 안에서 관광에 관한 사업을 하는 관광사업자 단체 또는 관광사업자에게 조례로 정하는 바에 따라 보조금을 지급할 수 있다.
③ (생 략)
5) 보조금의 상대방과 대상 사업
보조금의 지급근거를 규정할 때에는 그 상대방과 대상 사업(또는 행위)을 적시하는 것이 일반적이다. 경우에 따라서는 상대방만을 적시하거나 대상 사업(또는 행위)만을 적시하기도 하지만, 보조금을 지급할 때에는 원칙적으로 그 대상 사업을 적시해야 한다. 「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호193)에서 보조금을 지방자치단체가 아닌 그 밖의 법인·단체 또는 개인에게 교부하는 경우에는 시설자금이나 운영자금에 대한 것으로 한정하고 경상경비는 보조하지 못하도록 하고 있는 취지에 비추어 보조금 제도는 어디까지나 보충적으로 운영되어야 하기 때문이다.194)
[입법례] 보조금의 상대방과 용도를 구체적으로 규정한 사례
자연환경보전법
제54조(국고보조 등) ① 국가는 예산의 범위에서 다음의 사업에 대하여 자연환경보전을 위한 사업을 집행하는 관계행정기관 및 지방자치단체 또는 자연보호 관련단체에 대하여 그 비용의
전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
1. 제5조의 규정에 의한 자연보호운동 지원사업
2. 제20조 및 제42조의 규정에 의한 생태·경관보전지역, 인접지역 및 생태마을의 주민지원 사업
3. 제38조의 규정에 의한 자연환경보전·이용시설의 설치사업
4. 제45조의 규정에 의한 생태통로 설치사업
5. 제49조 각호의 사업
6. 그 밖에 자연환경보전을 위한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업
② 지방자치단체는 예산의 범위에서 자연보호운동을 실시하는 자연보호 관련단체에 대하여 그 활동 및 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
1. 제5조의 규정에 의한 자연보호운동 지원사업
2. 제20조 및 제42조의 규정에 의한 생태·경관보전지역, 인접지역 및 생태마을의 주민지원 사업
3. 제38조의 규정에 의한 자연환경보전·이용시설의 설치사업
4. 제45조의 규정에 의한 생태통로 설치사업
5. 제49조 각호의 사업
6. 그 밖에 자연환경보전을 위한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업
② 지방자치단체는 예산의 범위에서 자연보호운동을 실시하는 자연보호 관련단체에 대하여 그 활동 및 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
[입법례] 보조금의 대상사업을 포괄적으로 규정한 사례
한국광물자원공사법
제16조(보조금) 정부는 공사의 사업에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지급할 수 있다.
6) 「보조금 관리에 관한 법률」에 대한 특례 규정
국가 보조금에 관한 일반법으로 「보조금 관리에 관한 법률」이 마련되어 있기 때문에 이에 대한 특례를 규정하기 위해 개별 법률에서 보조금 관련 규정을 둔 경우가 많다.
가) 보조금의 지급 대상의 특례
「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호에서는 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 개인에 대해서는 시설자금이나 운영자금만을 보조금 지급 대상으로 규정하고 있다. 따라서 보조금의 지급 대상을 이와 달리 하려면 법률에 특례를 두어야 한다.
[입법례] 사업 손실을 보조금 지급 대상으로 한 사례
한국교직원공제회법
제13조(보조금 지급) 교육부장관은 공제회를 보호·육성하기 위하여 회원의 부담금으로 하는 사업에서 생긴 결손을 보조한다.
나) 「보조금 관리에 관한 법률」의 적용 배제 특례
보조금은 반대급부 없이 지급하는 자금이므로 자칫하면 방만하게 운영되기 쉽다. 그래서 「보조금 관리에 관한 법률」에서는 여러 가지 엄격한 통제 제도를 마련하고 있다.195) 이러한 규정은 보조금의 관리를 적정하게 하기 위한 것이지만 경우에 따라서는 보조금을 받는 자를 지나치게 속박하고 융통성을 잃어버릴 우려도 있으므로 이러한 통제를 일부 완화하기 위해서는 「보조금 관리에 관한 법률」 일부 규정의 적용을 배제하는 특례를 두기도 한다.
[입법례]
국가균형발전 특별법
제44조(보조금에 대한 다른 법률의 적용배제) ① 제34조제2항·제35조제2항 및 제35조의2제2항의 사업에 대한 보조금에 대하여는 「보조금 관리에 관한 법률」 제18조·제21조·제26조 및
제28조부터 제30조까지, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제33조의3의 규정을 적용하지 아니한다. 다만, 보조사업자가 법령의 규정을 위반하여 보조금을 사용한 때, 허위의 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 때 또는 제43조에 따라 다음 연도로 이월한 세출예산을 다음 다음 회계연도까지 지출하지 아니한 때에는 「보조금 관리에 관한 법률」 제30조, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제33조의3의 규정을 적용한다.
② ∼ ④ (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
다) 보조금의 전용에 관한 특례
보조금의 전용에 관한 특례는 종전에는 개별 법률에서 특례 규정을 있어야 했으나, 현재는 2009. 1. 30. 「보조금 관리에 관한 법률」 개정으로 같은 법 제31조에 제4항, 제6항196)이 신설되어, 개별 법률에서 특례를 두지 않아도 보조금 집행 잔액을 비슷한 다른 용도에 사용 할 수 있게 되어 보조금의 전용을 위한 규정을 개별 법률에서 따로 둘 필요가 없어졌다.
라) 그 밖의 특례 규정
지방자치단체가 신청한 보조금 예산을 편성할 때에는 지방자치단체의 재정 사정을 고려하여 지방자치단체 간 보조율에 차등을 두는 것이 원칙이다(「보조금 관리에 관한 법률」 제10조). 그러나 비록 지방자치단체의 재정 형편이 좋다고 하더라고 보조사업의 규모나 성격에 비추어 더 많은 보조가 필요한 경우도 있으므로 이에 대한 특례를 두는 경우가 있다.
[입법례] 차등 보조에 대한 특례를 규정한 사례
지역 개발 및 지원에 관한 법률
제55조(기반시설 설치 및 보조금 등의 지원) ① 국가와 지방자치단체는 지역개발사업의 원활한
시행과 투자유치를 위하여 도로·철도 등 대통령령으로 정하는 시설을 직접 설치하거나 설치
비용을 지원할 수 있다.
② 제1항에 따른 국가의 지원 대상 및 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 국가는 낙후지역의 지방자치단체가 시행하는 개발사업에 대하여 제1항에 따라 보조금을 지원하는 경우 「보조금 관리에 관한 법률」 제10조에 따른 차등보조율과 다른 법률에 따른 보조율에도 불구하고 개발사업을 시행하는 지방자치단체의 낙후도·재정부담능력 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 보조율에 따라 보조금을 인상하여 지원할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
② 제1항에 따른 국가의 지원 대상 및 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 국가는 낙후지역의 지방자치단체가 시행하는 개발사업에 대하여 제1항에 따라 보조금을 지원하는 경우 「보조금 관리에 관한 법률」 제10조에 따른 차등보조율과 다른 법률에 따른 보조율에도 불구하고 개발사업을 시행하는 지방자치단체의 낙후도·재정부담능력 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 보조율에 따라 보조금을 인상하여 지원할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
보조금 예산은 보조사업의 목적과 내용, 소요경비 등을 기재하여 신청해야 하고(같은 법 제16조), 보조금의 지급결정은 단위사업법·보조사업별로 결정된다(같은 법 제19조). 이러한 예산편성과 지급결정 원칙에 대한 예외를 인정하는 특례를 두는 경우도 있다.197)
나. 출연
1) 의의
출연은 일반적으로 자기의 의사에 따라 금전을 지급하는 등 자신은 재산상 손실을 입고 상대방은 재산을 증가시키는 일을 말하는데 일상생활에서는 ‘기부행위’라는 말을 더 많이 사용한다. 「민법」에서는 비영리재단법인의 설립과 관련하여 출연에 대한 규정을 두고 있다. 행정 법령에서는 행정 주체가 법령에 따라 설치된 연구기관, 기금, 공단 등 출연 대상 주체에 대하여 특정 목적을 위해 포괄적으로 지원하는 금전급부를 말한다.
출연금에 관한 규정을 둘 때에는 헌법상의 비례의 원칙과 평등의 원칙을 준수해야 한다.
즉 출연금 지급에 따른 효과성에 대한 판단과 함께 예상 낭비적 요소와 부당한 특혜 여부에 대한 검토가 필요하다. 또한 해당 기관에의 출연이 반드시 필요한 것인지 그리고 기존의 출연금 규모는 적정한 것인지에 대한 판단도 있어야 한다.
2) 출연의 근거
출연에 관한 일반적인 근거 규정은 국가의 경우는 「국가재정법」, 「공공기관 운영에 관한법률」, 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 등을 들 수 있고, 지방자치단체의 경우는 「지방재정법」, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」198)과 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」 등이 있다. 국가는 국가연구개발사업의 수행, 공공목적을 수행하는 기관의 운영 등 특정한 목적을 달성하기 위한 경우에는 해당 기관에 출연을 할 수 있는데, 반드시 법률에 근거가 있어야만 출연을 할 수 있다(「국가재정법」 제12조199)). 보조금은 법률에 근거가 반드시 있어야 하는 것은 아니라는 점에서 출연과 차이가 있다.
지방자치단체는 「지방재정법」 제18조제2항에 따라 법령에 근거가 있는 경우와 공공기관(그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 조례에 정해진 기관이나 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인을 말한다)에 대하여 조례에 근거가 있는 경우에만 출연을 할 수 있다.
3) 보조금과의 차이
출연은 출연금의 사용 용도를 지정하지 않은 채 포괄적으로 지원되고, 집행 잔액에 대한 사후정산과 반환 절차가 없다는 점에서 보조금과 차이가 난다. 보조금은 시설자금이나 운영자금만을 대상으로 할 수 있고 경상경비는 대상으로 할 수 없는 게 일반적이지만, 출연금 에는 이와 같은 제한이 없기 때문에 법인·단체의 경상경비를 지원하는 경우에는 출연금을 활용하는 경우가 많다.199)
[입법례]
한국국제교류재단법
제15조(출연금) ① 정부는 재단의 설립·운용에 드는 경비와 기금에 충당하기 위하여 재단에 필요한 출연금을 예산의 범위에서 지급할 수 있다.
② 제1항에 따른 출연금의 지급 및 사용 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
보조금과 출연금은 유사한 목적으로 지급되는 것이기 때문에 보조금과 출연금 사이에는 이중적 지원이 문제가 될 수 있다. 「보조금 관리에 관한 법률」 제14조에서는 기획재정부장관이 사업 수행상 특히 불가피하다고 인정할 때를 제외하고는 출연기관에 대하여 출연금 외에 별도의 보조금 교부를 제한하고 있다. 따라서 보조금도 지급하면서 출연도 하려면 법률에 그 내용을 명시적으로 규정해야 한다.
4) 출연의 규정 형식
출연의 근거를 규정하는 형식으로 “○○○은 …하기 위하여…에게 출연할 수 있다” 또는 “○○○은 …하기 위하여 …에게 출연금을 지급할 수 있다” 등이 있다.
출연금 규정은 “출연할 수 있다”고 권한부여 방식을 취하는 것이 일반적이지만, “출연하여야 한다”라는 의무 부과 방식을 사용하는 경우도 많다. 이렇게 출연의무를 부과하는 것은 주로 정부의 일반회계 부분에서 각종 정부기금에 출연하는 경우와 기금에 대해 이해관계인의 출연을 강제하기 위한 특별한 목적을 가지는 경우에 주로 사용된다.200)
[입법례] ‘출연할 수 있다’고 규정한 사례
산업기술단지 지원에 관한 특례법
제17조(국가·지방자치단체의 출연 등) ① 국가나 지방자치단체는 산업기술단지의 조성·운영을 지원하기 위하여 사업시행자에게 출연(出捐)할 수 있다.
② 산업기술단지의 사업과 관련이 있는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(이하 “공공기관”이라 한다), 정부출자기관 및 정부출연기관 등은 사업시행자에게 출연할 수 있다.
③ 산업기술단지의 조성·운영에 참여하는 「고등교육법」 제3조의 국립학교나 국립학교에 두는 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」 제25조에 따른 산학협력단은 해당 국립학교의 기성회 회계(면학 분위기 조성과 교육여건 개선을 위하여 기성회의 회비와 수익사업의 수익금 등을 수입원으로 하여 스스로 세입·세출 예산을 편성·집행하는 국고회계 외의 회계를 말한다) 세출이나 해당 산학협력단의 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」 제32조에 따른 지출의 일부를 산업기술단지의 조성·운영을 지원하기 위하여 사업시행자에게 출연할 수 있다.
④ (생 략)
② 산업기술단지의 사업과 관련이 있는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(이하 “공공기관”이라 한다), 정부출자기관 및 정부출연기관 등은 사업시행자에게 출연할 수 있다.
③ 산업기술단지의 조성·운영에 참여하는 「고등교육법」 제3조의 국립학교나 국립학교에 두는 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」 제25조에 따른 산학협력단은 해당 국립학교의 기성회 회계(면학 분위기 조성과 교육여건 개선을 위하여 기성회의 회비와 수익사업의 수익금 등을 수입원으로 하여 스스로 세입·세출 예산을 편성·집행하는 국고회계 외의 회계를 말한다) 세출이나 해당 산학협력단의 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」 제32조에 따른 지출의 일부를 산업기술단지의 조성·운영을 지원하기 위하여 사업시행자에게 출연할 수 있다.
④ (생 략)
[입법례] ‘출연하여야 한다’고 규정한 사례
국립대학법인 인천대학교 설립·운영에 관한 법률
제28조(국가 및 지방자치단체의 재정지원 등) ① (생 략)
② 국가는 국립대학법인 인천대학교의 안정적인 재정운영을 위하여 매년 인건비, 경상적 경비,
시설확충비 및 교육·연구 발전을 위한 지원금을 출연하여야 한다.
③·④ (생 략)
③·④ (생 략)
다. 출자
1) 출자의 의의
출자는 자본의 전부 또는 일부를 현금이나 현물의 형태로 제공하는 것을 말한다. 대상이 되는 사업은 주로 공공성이 높고 대규모 자금이 필요한 사업으로서, 출자 규정을 둠으로써 해당되는 사업 또는 활동의 안정적인 운영과 능률적인 목표 달성을 도모하려는 것이다.
2) 출자의 근거
출자는 출자하는 주체가 출자에 따른 권리를 취득하는 행위이기 때문에 출연과는 달리 엄격한 통제를 요하지 않는다. 따라서 국가가 출자하는 경우에는 법률의 근거가 없어도 예산만 확보되면 출자할 수 있다. 「상법」상 주식회사에 대한 출자는 일반적으로 회사에 출자하는 방식을 따르면 된다. 특수법인에 대한 출자는 특수법인은 법률로 설립해야 하기 때문에 보통 그 설립법에 출자의 근거가 규정된다.
지방자치단체가 하는 출자에 대해서는 「지방재정법」 제18조제1항에서 법령에 근거가 있는 경우에만 출자를 할 수 있도록 하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조제1항 및 제50조에서 행정재산을 출자할 수 없다거나 법률이나 조례에 따르지 않고서는 물품을 현물 출자하는 것을 제한하고 있다. 그리고 지방자치단체가 지방공기업이나 그 밖의 출자기관을 설립하기 위해 하는 출자에 관하여는 「지방공기업법」, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 규정되어 있다.
3) 출자 이후의 관리
정부가 납입자본금의 50퍼센트 이상을 출자한 기업체나 30퍼센트 이상 출자하고 임원 임명권한 행사 등을 통해 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 등과 같은 공공기관에 대해서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 그 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관한 사항을 규정하고 있다.201) 지방자치단체가 출자한 지방공기업이나 그 밖에 출자기관에 관하여는 「지방공기업법」, 「지방자치단체출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 규정되어 있다.202)
출자에 따른 권리는 국가의 경우에는 국유재산이 되고, 지방자치단체의 경우에는 지방자치단체의 재산인 공유재산이 되므로, 공공기관, 지방공기업, 그 밖의 출자기관은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 관리하게 된다.
4) 출자의 규정 형식
공기업 등에 대한 정부출자금은 보통 “자본금”, “자본금 및 출자”라는 제목의 형식으로 규정되며, 출자 주체와 출자액 등 관련 내용을 하나의 조문으로 규정하는 것이 일반적이다.
[입법례]
한국농어촌공사 및 농지관리기금법
제6조(자본금 및 출자) ① 공사의 자본금은 5조원으로 하고, 전액을 국가가 출자(出資)한다.
② 국가는 공사의 사업에 필요한 동산 또는 부동산을 공사에 현물로 출자할 수 있다.
③ 국가는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가가 조성한 토지 또는 농업기반시설 관리권을 공사에 출자할 수 있다.
② 국가는 공사의 사업에 필요한 동산 또는 부동산을 공사에 현물로 출자할 수 있다.
③ 국가는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가가 조성한 토지 또는 농업기반시설 관리권을 공사에 출자할 수 있다.
공기업을 「상법」상의 주식회사 형태로 설립하려는 경우에는 주식에 관한 규정과 「상법」의 준용에 관한 규정을 함께 규정해야 한다.
[입법례] 주식회사 형태의 공기업 출자에 관한 사례
한국도로공사법
제4조(자본금) ① 공사의 자본금은 35조원으로 한다.
② 제1항에 따른 자본금은 국가, 지방자치단체 또는 「한국산업은행법」에 따른 한국산업은행이 출자하되, 필요한 경우에는 정관으로 정하는 바에 따라 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위에서 주주를 모집할 수 있다.
③ 공사의 자본은 주식으로 분할하여야 한다.
제5조(주식의 발행 등) 공사가 발행하는 주식의 종류, 1주(株)의 금액, 주식 발행의 시기, 발행 주식의 총수, 주금(株金)의 납입액, 납입 시기 및 방법은 대통령령으로 정한다. 다만, 정부가 자본금을 출자하는 경우 주금의 납입 시기 및 방법은 기획재정부장관이 정한다.
제19조(다른 법률과의 관계) 공사에 관하여 이 법과 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 규정된 것 외에는 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용한다. 다만, 「상법」 제292조는 준용하지 아니한다.203)
② 제1항에 따른 자본금은 국가, 지방자치단체 또는 「한국산업은행법」에 따른 한국산업은행이 출자하되, 필요한 경우에는 정관으로 정하는 바에 따라 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위에서 주주를 모집할 수 있다.
③ 공사의 자본은 주식으로 분할하여야 한다.
제5조(주식의 발행 등) 공사가 발행하는 주식의 종류, 1주(株)의 금액, 주식 발행의 시기, 발행 주식의 총수, 주금(株金)의 납입액, 납입 시기 및 방법은 대통령령으로 정한다. 다만, 정부가 자본금을 출자하는 경우 주금의 납입 시기 및 방법은 기획재정부장관이 정한다.
제19조(다른 법률과의 관계) 공사에 관하여 이 법과 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 규정된 것 외에는 「상법」 중 주식회사에 관한 규정을 준용한다. 다만, 「상법」 제292조는 준용하지 아니한다.203)
5) 현물출자에 관한 문제
출자의 형태는 현금출자가 원칙이므로 현물출자를 허용하려면 이에 관한 규정을 두도록 한다. 국공유재산 중 행정재산은 출자가 금지되므로,204) 행정재산을 현물출자하려는 경우에는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제6조제2항 및 제3항이나 「한국철도공사법」 제4조제3항과 같이 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에 대한 특례 규정을 두어야 한다.
[입법례]
한국철도공사법
제4조(자본금 및 출자) ① 공사의 자본금은 22조원으로 하고, 그 전부를 정부가 출자한다.
② 제1항에 따른 자본금의 납입 시기와 방법은 기획재정부장관이 정하는 바에 따른다.
③ 국가는 「국유재산법」에도 불구하고 「철도산업발전 기본법」 제22조제1항제1호에 따른 운영 자산을 공사에 현물로 출자한다.
④ (생 략)
② 제1항에 따른 자본금의 납입 시기와 방법은 기획재정부장관이 정하는 바에 따른다.
③ 국가는 「국유재산법」에도 불구하고 「철도산업발전 기본법」 제22조제1항제1호에 따른 운영 자산을 공사에 현물로 출자한다.
④ (생 략)
일반재산을 현물출자하는 경우 그 절차 및 가액 산정 등은 「국유재산법」에 자세히 규정되어 있으므로 개별 법률에서는 이에 관한 규정을 따로 두지 않아도 된다.205)
그 밖의 경우에는 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」 등에 따르게 되는데, 필요한 경우에는 이들 법률에 대한 특례를 규정하도록 한다. 물론, 공기업이 「상법」상의 주식회사의 형태로 되어 있는 경우에는 「상법」의 규정에 따르게 된다.
라. 융자
1) 의의
자금의 ‘융자’란 민간이 행하는 사업 중 공익성이 크고 적극적으로 장려·진흥시켜야 할 필요가 있는 경우에 정부가 재정자금 등을 재원으로 하여 민간 금융회사보다 낮은 이자율로 융통함으로써 사업자의 자금 확보를 도와주는 제도를 말한다. 저리자금의 융자는 특혜의 소지가 있으므로 사업의 공익성에 대한 검토가 필요하며, 시장경제질서를 해치지 않도록 해야 한다.
2) 융자의 근거
일반적으로 융자는 융자를 위한 자금을 예산으로 마련하고 그 자금을 중소기업중앙회 같은 공공단체나 은행 등 금융회사에 맡겨 일정한 기준에 맞는 경우에 융자해주도록 하는 방식을 취하고 있다. 따라서 예산만 확보되면 나머지는 일반 대부와 같은 방식으로 처리되므로, 반드시 법률에 근거를 두어야 하는 것은 아니다. 지방자치단체의 경우에도 마찬가지이다.
다만, 사법상의 행위로 융자를 하게 되면 나중에 원리금을 상환받지 못하는 경우에도 민사절차에 따라 처리해야 하고, 결손처분도 쉽지 않다. 이런 경우를 대비하기 위해 법률에서 원리금의 면제에 관한 규정을 두기도 한다.
[입법례] 원리금의 면제에 관한 규정을 둔 사례
해외자원개발 사업법
제11조(융자) ① 정부는 해외자원개발사업의 원활한 추진을 위하여 해외자원개발사업자, 제13조에 따른 해외자원개발투자회사 및 해외자원개발투자전문회사 또는 제13조의8제1항에 따른 투자위험보증기관에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자금을 융자할 수 있다.
1. 해외자원개발사업을 수행하는 데에 필요한 조사 및 개발 권리를 취득하기 위하여 필요한 자금
2. 해외자원개발사업에 필요한 시설의 설치 및 운영 자금
3. 해외자원개발사업을 수행하는 데에 필요한 토지의 임차 또는 매입 자금
4. 제13조의8제1항에 따른 투자위험보증사업의 수행에 필요한 자금
5. 그 밖에 해외자원개발사업을 원활히 수행하는 데에 필요한 자금으로서 대통령령으로 정하는 자금
② 제1항에 따른 자금의 융자에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 정부는 제1항제1호에 따른 자금을 융자받은 해외자원개발사업자, 제13조에 따른 해외자원개발투자회사 및 해외자원개발투자전문회사 또는 제13조의8제1항에 따른 투자위험보증기관이 해당 사업의 실패로 인하여 융자금의 상환이 불가능할 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 원리금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다.
④·⑤ (생 략)
1. 해외자원개발사업을 수행하는 데에 필요한 조사 및 개발 권리를 취득하기 위하여 필요한 자금
2. 해외자원개발사업에 필요한 시설의 설치 및 운영 자금
3. 해외자원개발사업을 수행하는 데에 필요한 토지의 임차 또는 매입 자금
4. 제13조의8제1항에 따른 투자위험보증사업의 수행에 필요한 자금
5. 그 밖에 해외자원개발사업을 원활히 수행하는 데에 필요한 자금으로서 대통령령으로 정하는 자금
② 제1항에 따른 자금의 융자에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 정부는 제1항제1호에 따른 자금을 융자받은 해외자원개발사업자, 제13조에 따른 해외자원개발투자회사 및 해외자원개발투자전문회사 또는 제13조의8제1항에 따른 투자위험보증기관이 해당 사업의 실패로 인하여 융자금의 상환이 불가능할 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 원리금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다.
④·⑤ (생 략)
그리고 융자를 위해 기금을 설치하는 경우에는 「국가재정법」 제5조에 따라 법률이 필요하고 그 법률에 융자에 관한 내용을 포함하게 된다.
[입법례]
한국농어촌공사 및 농지관리기금법
제23조(농지매매사업자금의 융자 등) ① 농림축산식품부장관은 제18조·제19조·제22조·제24조의2·제24조의3 및 제24조의5에 따른 농지매매사업, 농지의 장기임대차사업, 농지의 교환 또는 분리·합병사업, 농지의 매입사업, 경영회생 지원을 위한 농지매입사업, 농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업에 드는 자금을 제31조에 따른 농지관리기금에서 융자
할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
3) 융자의 규정 형식
자금의 융자를 규정할 때에는 주로 “○○○은 ……하기 위하여 ……에게 자금을 융자할 수 있다”라고 표현하게 된다. 자금의 융자만 규정하는 경우는 드물고, “보조 또는 융자할 수 있다”와 같이 보조금의 지급과 병렬적으로 규정하는 경우가 많다.
[입법례]
양곡관리법
제22조(미곡유통업의 육성) ① (생 략)
② 농림축산식품부장관은 농업협동조합이나 그 밖에 제1항에 따른 미곡의 유통기능을 능률적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자에게 미곡종합처리장 등 미곡을 건조·보관·가공·유통·판매하는 시설의 설치 및 미곡의 매입에 필요한 자금의 일부를 예산의 범위에서 융자하거나
보조금을 지급할 수 있다.
③ (생 략)
③ (생 략)
[출연, 보조, 출자, 융자의 비교]
| 구분 | 보조 | 출연 | 출자 | 융자 |
|---|---|---|---|---|
|
법적
근거 |
「보조금 관리에 관한 법률」,
「지방재정법」 제17조제1항 등 |
「국가재정법」 제12조
, 「공공기관 운영에 관한 법률」 , 「정부출연연구기관 등의 설립·운영등에 관한 법률」, 「지방재정법」 제18조제2항 등 |
「공공기관 운영에 관한 법률」,「지방재정법」 제18조제1항, 「지방공기업법」, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」
|
예산 편성, 기금은「국가재정법」, 「지방자치법」, 「지방자치단체 기금관리기본법」
|
| 개별 법률에 반드시 지원근거가 있어야 하는 것은 아님. 예산편성만으로도 보조금 교부가 가능함. | ·국가(법률의 근거가 있어야 함) · 지방자치단체(법령의 근거나 공공기관에 대해 조례 근거가 있어야 함) | ·국가(법률의 근거없이 예산 편성만으로 출자 가능) ·지방자치단체(법령의 근거 있어야 함) | 개별 법률에 반드시 근거가 있어야 하는 것은 아님. 기금 설치가 필요한 경우에는 법률(지방자치단체는 법률 또는 조례) 근거가 필요함. | |
| 법적 성격 |
증여와 비슷함. | 기부행위와 비슷함. (※ 엄격한 통제 필요) |
국가 등이 출자에 따른 권리를 취득함. | 정책금융 |
| 집행 잔액 처리 등 |
사후정산을 하여야하여 집행잔액 및 이자수입은 국고에 반환하도록 하는 것이 원칙이나 , 예외규정도 있음. |
포괄적으로 지원함. 일반적으로 사후정산을 하지 않으며 집행잔액 및 이자수입은 출연기관의 자체수입으로 사용 가능함. |
핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님
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