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• 질의요지

  「주택법」 제11조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합(각주: 「주택법」 제2조제11호에 따른 “주택조합”을 말하며, 이하 같음)을 설립하려는 경우(각주: 「주택법」 제11조제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외하며, 이하 같음)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 같은 항 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목7)에서는 같은 법 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립인가를 받으려는 자로서 지역주택조합(각주: 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 “지역주택조합”을 말하며, 이하 같음)의 경우에는 신청서에 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류를 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출해야 한다고 규정하고 있는바,
  주택건설대지가 가압류의 목적으로 되어 있는 경우(각주: 해당 주택건설대지 중 「주택법」 제11조제2항제2호에 따라 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자가 소유권을 확보한 토지에 가압류가 설정된 경우임을 전제로 함), 「주택법」 제11조제1항에 따라 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자는 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목7)에 따른 ‘해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류’로 해당 사업의 시행에 대한 가압류 권리자의 동의서를 반드시 신청서에 첨부하여 제출해야 하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 「주택법」 제11조제1항에 따라 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자는 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목7)에 따른 ‘해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류’로 해당 사업의 시행에 대한 가압류 권리자의 동의서를 반드시 신청서에 첨부하여 제출해야 합니다.
  

• 이유

  「주택법」 제11조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항제2호에서는 같은 조 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자가 갖추어야 하는 요건 중 하나로 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목7)에서는 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류를 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출해야 한다고 규정하고 있는데, 토지 소유권의 확보에 관한 증명 서류의 구체적인 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 사안과 같이 「주택법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제20조제1항에 따른 지역주택조합 설립인가 신청 시 해당 주택건설대지가 가압류의 목적으로 되어 있는 경우, 토지 소유권의 확보를 증명하기 위해 반드시 해당 사업의 시행에 대한 가압류 권리자의 동의서를 신청서에 첨부하여 제출해야 하는지 여부를 판단하기 위해서는 주택법령의 전반적인 체계와 취지·목적 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다(각주: 대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결례 참조).
  먼저 주택법령에서는 주택조합사업에 대하여 사업 시행의 단계별로 구분하여 그 절차와 방법을 정하면서, 주택조합설립인가 단계와 사업계획승인 단계를 구분하여 규정하고 있는데, 「주택법」 제11조에서는 주택조합의 설립에 관하여 규정하면서 같은 조 제2항제2호에서는 주택조합설립인가 요건 중 하나로 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권 확보를 규정하고 있고, 같은 법 제15조에서는 사업계획의 승인에 관하여 규정하면서 같은 법 제21조제1항에서는 같은 법 제15조에 따른 사업계획 승인의 요건 중 하나로 해당 주택건설대지의 소유권 확보를 규정하고 있는바, 「주택법」에서는 사업 단계별로 소유권 확보 비율상의 차이는 있으나, 주택조합의 설립인가와 사업계획의 승인 단계에서 모두 동일하게 그 요건으로 ‘토지 소유권의 확보’를 규정하고 있습니다.
  그리고 「주택법 시행령」 제16조제2항에서는 주택을 건설하려는 주택조합(각주: 세대수를 늘리지 아니하는 리모델링주택조합은 제외함)과 등록사업자 등은 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인 신청 시 주택건설대지가 저당권·가등기담보권·가압류·전세권·지상권 등(이하 “저당권등”이라 함)의 목적으로 되어 있는 경우에는 저당권등을 말소하거나, 그 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받아야 한다고 규정하면서, 이러한 요건은 소유권을 확보한 대지에 대해서만 적용한다고 규정하고 있어, 「주택법」에서 규정하고 있는 토지 소유권 확보의 의미를 하위법령에서 보다 구체적으로 정하고 있는 점을 고려하면, 법률 단계인 「주택법」상의 ‘토지 소유권 확보’는 단순히 주택건설대지의 소유권을 확보하는 것뿐만 아니라, 해당 토지를 안정적이고 지속적인 사용이 가능한 상태로 소유하는 것까지 의미한다고 할 것인바(각주: 법제처 2018. 11. 2. 회신 18-0378 해석례 참조), 이러한 주택법령의 체계에 비추어 보면 이 사안과 같이 주택건설대지가 가압류의 목적으로 되어 있는 경우 「주택법 시행령」에서 주택조합설립인가의 요건으로 해당 가압류의 말소 또는 가압류 권리자의 동의를 명시적으로 규정하고 있지 않더라도 「주택법」에서 사용되는 토지 소유권 확보의 의미는 동일하게 해석·적용될 수 있을 것입니다.
  또한 「주택법」은 쾌적하고 살기 좋은 주거환경 조성에 필요한 주택의 건설·공급 및 주택시장의 관리 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 주택조합설립인가의 요건으로 같은 법 제11조제2항제2호에서 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하도록 한 것은 주택조합제도에 대한 규제의 정도가 상대적으로 낮은 점으로 인하여 조합사업의 불투명한 운영 및 무주택 서민인 조합원들의 재산상 피해가 발생함에 따라 주택조합설립인가 요건을 강화하여 조합원의 재산권을 보호하고, 사업 추진의 안정성을 제고하려는 취지인바(각주: 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 일부개정된 「주택법」 개정이유 및 주요내용, 2019. 3. 15. 의안번호 제2019224호로 발의된 주택법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조), 사업계획승인의 요건에 관한 같은 법 시행령 제16조제1항 및 제2항의 규정 또한 주택건설사업을 원활하고 안정적으로 시행함과 동시에 저당권등의 실행으로 인하여 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 상실하게 되는 경우 입주예정자가 불측의 손해를 입게 되는 것을 방지하기 위한 취지의 규정(각주: 법제처 2018. 11. 2. 회신 18-0378 해석례 참조)인 점, 이 사안에서 만약 주택조합설립인가 후 가압류 권리자가 본안판결에서 승소함에 따라 채무자의 재산에 해당하는 주택건설대지에 대해 압류 절차가 진행될 경우, 토지 소유권을 충분히 확보하지 못하게 되어 사업 진행의 혼란, 조합원의 지위 불안 및 재산상 피해 등 각종 문제가 발생할 수 있는 점 등을 고려하면, 주택조합설립인가 단계에서부터 주택건설대지가 가압류의 목적으로 되어 있다면 가압류 권리자의 동의를 받은 경우에 「주택법」 제11조제2항제2호에 따른 토지의 소유권 확보 요건을 갖춘 것으로 보는 것이 주택법령의 입법 목적 및 취지에 부합합니다.
  아울러 주택법령상 주택조합설립인가와 사업계획승인은 주택조합사업의 절차상 일련의 관계에 있고, 특히 주택조합설립인가의 경우에는 이후 단계인 사업계획의 승인 및 주택의 건설·공급 등 전체 주택건설사업의 안정적인 시행을 위한 토대가 되는바, 주택조합사업 과정에서 조합원의 피해를 줄이고, 신속하고 원활하게 사업을 추진하기 위해서는 안정적 기반을 갖춘 주택조합의 설립이 필요하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 이 사안의 경우, 「주택법」 제11조제1항에 따라 지역주택조합 설립인가를 받으려는 자는 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목7)에 따른 ‘해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류’로 해당 사업의 시행에 대한 가압류 권리자의 동의서를 반드시 신청서에 첨부하여 제출해야 합니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  「주택법」 제11조제1항에 따른 주택조합설립인가 시, 같은 조 제2항제2호에 따라 소유권을 확보한 토지가 저당권등의 목적으로 되어 있는 경우, 주택건설사업의 안정적인 시행을 위해 가압류·저당권 등을 말소하거나 가압류·저당권 등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받아야 함을 조문에 명시하는 것이 바람직합니다.
  주택법
  제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.
  ② 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 제1항 후단의 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보할 것
  2. 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것
  ③ ∼ ⑨ (생 략)
  주택법 시행령
  제20조(주택조합의 설립인가 등) ① 법 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립·변경 또는 해산의 인가를 받으려는 자는 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 해당 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출해야 한다.
  1. 설립인가신청: 다음 각 목의 구분에 따른 서류
  가. 지역주택조합 또는 직장주택조합의 경우
  　 1) ∼ 6) (생 략)
  　 7) 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류
  　 8) (생 략)
  나. (생 략)
  2.·3. (생 략)
  ② ∼ ⑪ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.