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• 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 토석의 채취(제3호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “시장·군수등”이라 함)의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제51조제1항제4호에서는 같은 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위인 ‘토석채취’를 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호다목 본문에서는 토석채취의 허가기준으로 지하자원의 개발을 위한 토석의 채취허가는 시가화대상이 아닌 지역으로서 인근에 피해가 없는 경우에 한하도록 하되, 구체적인 사항은 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것을 규정하면서, 같은 목 단서에서는 국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
  ‘국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때’는 국토계획법 제56조제1항제3호에 따른 토석채취 개발행위허가 대상에서 제외되는지?
  

• 회답

  ‘국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때’는 국토계획법 제56조제1항제3호에 따른 토석채취 개발행위허가 대상에서 제외되지 않습니다.
  

• 이유

  먼저 국토계획법 제56조제1항에서는 토석의 채취(제3호) 등 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받도록 규정(본문)하면서, 도시·군계획사업에 의한 행위는 개발행위허가 대상에서 제외하고(단서) 있고, 같은 조 제3항에서는 보전관리지역 등의 산림에서의 토석의 채취 행위 등에 대해서는 같은 조 제1항에도 불구하고 「산지관리법」 등을 따르도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 재난수습을 위한 응급조치(제1호) 등의 행위는 같은 조 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있다고 규정하여, 개발행위를 하려는 경우 국토계획법 제56조에 따라 허가를 받아야 하는 경우와 허가를 받지 않아도 되는 경우를 나누어 규정하고 있고, 국토계획법 제58조제1항에서는 시장·군수등은 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분(각주: 시가화 용도, 유보 용도, 보전 용도로 구분됨)에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는 한편, 같은 법 시행령 제51조에서는 같은 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가의 대상이 되는 개발행위에 대하여 구체적으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2에서는 같은 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 세부적으로 규정하고 있습니다.
  그리고 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호다목에서는 토석채취의 원칙적 허가기준으로 지하자원의 개발을 위한 토석의 채취허가는 시가화대상이 아닌 지역으로서 ‘인근에 피해가 없는 경우’에 한하도록 하되, 구체적인 사항은 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것(본문)을 규정하면서, 예외적으로 국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 ‘인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때’에는 그러하지 아니하다(단서)고 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호다목 단서에서는 토석채취의 원칙적 허가기준에 대한 예외를 규정하고 있습니다.
  이러한 국토계획법령의 규정을 종합해 보면, 일정한 행위가 개발행위허가 대상에 해당하는지 여부는 국토계획법 제56조의 규정에 따르고, 개발행위허가 대상에 해당하는 경우에는 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 별표 1의2에 따른 개발행위허가 기준을 적용하여 허가 여부를 판단하는 것인바, 같은 표 제2호다목 단서에 따른 ‘국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때’는 국토계획법 제56조제1항제3호에 따른 토석채취 개발행위허가의 대상에 해당하는 것을 전제로 개발행위허가의 기준을 정한 것이고, 이에 따라 국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우에는 인근의 토지이용에 대한 피해가 발생하더라도 그 피해가 최소한에 그치도록 하는 때에는 개발행위허가를 할 수 있다는 의미이지, 국토계획법 제56조제1항제3호에 따른 토석채취 개발행위허가 대상에서 제외된다는 의미는 아닙니다.
  아울러 개발행위허가제는 이웃 토지와 연접되어 있는 어느 한 토지의 이용이 인접 토지의 이용과 부조화를 발생시킬 수 있는 등 문제점이 발생할 수 있으므로 이를 사전에 예방하고 국토를 효율적·합리적으로 이용·관리하기 위하여 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하는 제도(각주: 법제처 2018. 3. 8. 회신 18-0052 해석례 참조)인데, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호다목 단서는 ‘국민경제상 중요한 광물자원’의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때에는 예외적으로 토석채취 개발행위 허가를 할 수 있도록 한 것으로 해석하는 것이 주변 환경을 고려하여 개발행위를 허가함으로써 국토를 효율적으로 관리하려는 개발행위허가제의 입법취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 ‘국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때’는 국토계획법 제56조제1항제3호에 따른 토석채취 개발행위허가 대상에서 제외되지 않습니다.
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
  1.·2. (생 략)
  3. 토석의 채취
  4.·5. (생 략)
  ② ～ ④ (생 략)
  제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
  1. ～ 5. (생 략)
  ② (생 략)
  ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
  1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역
  2.·3. (생 략)
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
  제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
  1. ～ 3. (생 략)
  4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다.
  5.·6. (생 략)
  ② (생 략)
  제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
  ② ～ ④ (생 략)
  [별표 1의2]
  개발행위허가기준(제56조 관련)
  1. 분야별 검토사항
  (생 략)
  2. 개별행위별 검토사항
  검토분야
  허가기준
  가·나 (생 략)
  (생 략)
  다. 토석채취
  지하자원의 개발을 위한 토석의 채취허가는 시가화대상이 아닌 지역으로서 인근에 피해가 없는 경우에 한하도록 하되, 구체적인 사항은 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것. 다만, 국민경제상 중요한 광물자원의 개발을 위한 경우로서 인근의 토지이용에 대한 피해가 최소한에 그치도록 하는 때에는 그러하지 아니하다.
  라·마 (생 략)
  (생 략)
  3. 용도지역별 검토사항
  (생 략)
  <관계 법령>
  

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