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• 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(각주: 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외함)(제2호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 같은 조 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제4항제2호에서 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 행위의 하나로 “「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다)”을 규정하고 있는바,
  「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축을 하려는 경우(각주: 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함함)에 의한 행위가 아닌 경우를 전제함(국토계획법 제56조제1항 단서)), 국토계획법 제56조제4항제2호 괄호 부분에 따른 도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우에만 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는지?
  

• 회답

  「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축을 하려는 경우, 국토계획법 제56조제4항제2호에 따라 도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우에만 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있습니다.
  

• 이유

  먼저 국토계획법 제56조제4항제2호에서는 예외적으로 허가 없이 할 수 있는 개발행위로서 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경을 규정하면서, 괄호를 두어 “도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다”고 규정하고 있는데, 같은 호에 따라 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 토지의 형질 변경은 “「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축”에 필요한 범위, 즉 이에 부수되는 토지의 형질 변경의 경우로 한정되는 것임이 문언상 분명하고, 그렇다면 “이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경”은 “「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축”에 부수되는 개발행위로서 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과는 불가분의 관계에 있다고 할 것이므로, 국토계획법 제56조제4항제2호 괄호 부분은 같은 호에 따른 “「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축” 및 “이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경” 모두에 적용되는 것으로 봄이 타당한바, 국토계획법 제56조제4항제2호에 따라 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 개발행위는 모두 도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설의 부지에서 이루어지는 개발행위만을 의미한다고 보아야 합니다.
  그리고 도시·군계획시설 부지에서의 개발행위에 대해 정하고 있는 국토계획법 제64조제1항 본문에서는 원칙적으로 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상 등에는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 그 예외로 일정 기간 해당 도시·군계획시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 않은 시설 중 그 단계별 집행계획이 수립되지 않은 도시·군계획시설의 부지 등에 대해서는 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제3호) 등 같은 항 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 다시 괄호를 두어 같은 법 제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 개발행위 허가대상에서 제외하도록 규정하고 있는바, 이는 같은 법 제56조제4항제2호가 개발행위허가 자체를 받지 않고도 할 수 있는 개발행위 중 하나로 “도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설 부지”에서의 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경 행위에 대해 규정하고 있어, 이러한 “도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설 부지”에 적용되는 개발행위허가 관련 규정을 명확하게 구분하려는 것이라 할 것이므로, 이상의 사항을 종합하면 같은 법 제56조제4항제2호는 “도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설의 부지”인 경우, 해당 부지에서 개발행위허가 없이도 할 수 있는 개발행위를 규정한 것으로 보는 것이 국토계획법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
  또한 국토계획법 제56조제1항에 따르면 개발행위를 하려는 자는 원칙적으로 허가를 받아야 하나, 같은 조 제4항에서는 그 예외로서 허가받지 않고 할 수 있는 개발행위를 각 호로 규정하면서, 그 중 제2호는 도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 미집행 부지에서 토지소유자 등의 재산권 제한을 최소화하기 위해 소규모 건축행위와 그에 부수되는 토지형질변경을 허가 없이 허용하려는 것으로(각주: 도시업무편람(2023. 국토교통부) 참조), 만약 같은 호에 따른 “「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축”을 같은 호 괄호 부분에 따른 “도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지”에 해당하지 않는 경우에도 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 것으로 본다면, 해당 개발행위의 경우 어떠한 장소이든 제한 없이 할 수 있게 되어, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 그리고 주변 경관 및 환경과의 조화와 관계없이 무분별하게 이루어지는 결과를 초래할 수 있는바, 이는 개발행위가 도시계획사업 등 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하려는 개발행위허가제도의 취지(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2024. 9. 13. 회신 24-0614 해석례 참조) 및 국토의 계획적·체계적인 이용을 통해 난개발을 방지하려는 국토계획법령의 입법 목적에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  따라서 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축을 하려는 경우, 국토계획법 제56조제4항제2호에 따라 도시·군계획시설사업이 시행되지 않고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우에만 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있습니다.
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
  3. 토석의 채취
  4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
  5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ②·③ (생 략)
  ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.
  1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치
  2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다)
  3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
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