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• 질의요지

  「지방자치법」 제49조제1항에서 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 14일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제44조제1항제5호에서는 행정사무 감사의 대상기관 중 하나로 같은 법 제117조제2항 및 제3항에 따라 위임·위탁된 사무(각주: 지방자치단체에 위임·위탁한 사무는 제외함)를 처리하는 단체 또는 기관(이하 “민간위탁단체등”이라 함)을 규정(전단)하고 있는(각주: 이 경우 본회의가 특별히 필요하다고 의결하는 경우로 한정함(「지방자치법 시행령」 제44조제1항제5호 후단 참조)) 한편,
  「폐기물관리법」 제14조제1항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(이하 “시장등”이라 함)은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장등은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제8조제1호에서는 같은 법 제14조제2항에서 “대통령령으로 정하는 자” 중 하나로 폐기물처리업자(각주: 「폐기물관리법」 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자를 의미하며(「폐기물관리법 시행령」 제7조제1항제13호 참조), 이하 같음)를 규정하고 있는바,
  시장등으로부터 생활폐기물처리업무를 대행 받아 처리하는 폐기물처리업자(이하 “생활폐기물처리대행자”라 함)(각주: 생활폐기물처리대행자가 개인인 경우는 제외함)가 「지방자치법 시행령」 제44조제1항제5호의 행정사무 감사 대상기관에 해당하는지?(각주: 본회의가 특별히 필요하다고 의결하는 경우를 전제함)
  

• 회답

  생활폐기물처리대행자는 「지방자치법 시행령」 제44조제1항제5호의 행정사무 감사 대상기관에 해당하지 않습니다.
  

• 이유

  먼저 생활폐기물처리대행자는 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 시장등으로부터 생활폐기물처리 업무를 “대행”받아 처리하는 폐기물처리업자인데, “대행”이란 행정권한은 행정청의 명의와 책임으로 행사하되, 권한행사에 따른 실무를 대행기관으로 하여금 행하게 하는 것(각주: 법제처 2014. 7. 11. 회신 14-0310 해석례 참조)으로 위탁대상 업무를 수탁기관의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 “위탁”과 구별되는 개념(각주: 법제처 2021. 11. 25. 회신 21-0739 해석례 참조)으로서, 같은 법 제14조제2항에서 시장등은 생활폐기물의 처리를 대통령령으로 정하는 자에게 “대행”하게 할 수 있다고 규정하고 있는 반면, 같은 법 제62조제3항에서는 지방자치단체의 장은 폐기물처리시설 등의 효율적인 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하면 그 관리·운영을 맡을 능력이 있는 자에게 “위탁”할 수 있다고 규정하여, “대행”과 “위탁”을 구별하여 규정하고 있는 「폐기물관리법」의 체계를 고려하면, 문언상 위탁업무를 처리하는 민간위탁단체등과 대행 업무를 처리하는 자는 구별되므로, 행정사무 감사 대상기관으로 민간위탁단체등을 규정하고 있는 「지방자치법 시행령」 제44조제1항제5호를 근거로 생활폐기물처리대행자가 행정사무 감사 대상기관에 해당한다고 해석하기는 어렵습니다.
  또한 「지방자치법 시행령」 제44조제1항에서는 행정사무 감사 대상기관을 규정하면서 같은 항 제5호에서 민간위탁단체등의 경우에는 본회의가 특별히 필요하다고 의결하는 경우에만 그 대상으로 할 수 있도록 규정하고 있는바, 민간위탁단체등에 대한 행정사무 감사는 엄격한 요건을 갖춘 경우에만 제한적으로 실시하도록 하고 있는데, 이러한 규정의 체계 및 취지를 고려하면, 명시적 규정 없이 행정사무 감사의 대상에 “대행 업무를 처리하는 자”까지 포함하여 해석하기는 어렵다는 점, 「지방자치법」 제49조에 따른 행정사무 감사 제도는 지방의회가 “지방자치단체의 사무”에 대하여 정기적인 비판, 감시, 통제를 수행하도록 하기 위한 취지의 제도로(각주: 법제처 2021. 10. 15. 회신 21-0390 해석례 참조), 지방의회와 지방자치단체장의 권한의 분리 및 배분의 한계에 관한 법 해석은 엄격하게 해야 할 것인데(각주: 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31판결례 참조), 민간위탁단체등에 “대행 업무를 처리하는 자”를 포함하여 해석하는 것은 행정사무 감사 대상을 확장하여 해석하는 것으로 집행기관의 집행권한을 침해할 우려가 있다는 점(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결례 참조) 등을 고려하면 생활폐기물처리대행자는 행정사무 감사 대상기관에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 지방자치법령의 취지에 부합합니다.
  아울러 「지방자치법」에 따른 지방의회의 행정사무 감사가 아니더라도, 「폐기물관리법」 제39조제1항제7호에 따라 지방자치단체의 장은 폐기물의 안전한 처리 등을 위해 폐기물처리업자에게 보고하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있고, 관계 공무원에게 사무소나 사업장 등에 출입하여 관계 서류나 시설 또는 장비 등을 검사하게 하는 등 생활폐기물처리대행자에 대한 관리·감독을 할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 생활폐기물처리대행자는 「지방자치법 시행령」 제44조제1항제5호의 행정사무 감사 대상기관에 해당하지 않습니다.
  <관계 법령>
  지방자치법
  제49조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 14일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서·증언·감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.
  제117조(사무의 위임 등) ① (생 략)
  ② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
  ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
  ④ (생 략)
  지방자치법 시행령
  제44조(행정사무 감사 또는 조사의 대상 기관) ① 감사 또는 조사의 대상 기관은 다음 각 호와 같다.
  1. ∼ 4. (생 략)
  5. 법 제117조제2항 및 제3항에 따라 위임·위탁된 사무(지방자치단체에 위임·위탁한 사무는 제외한다)를 처리하는 단체 또는 기관. 이 경우 본회의가 특별히 필요하다고 의결하는 경우로 한정한다.
  6. (생 략)
  ② (생 략)
  폐기물관리법
  제14조(생활폐기물의 처리 등) ①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이 지정하는 지역은 제외한다.
  ②특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다.
  ③ ∼ ⑩ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.