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• 질의요지

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제15조제1항에서는 시·도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(같은 법 제12조제1항제3호에 따른 이주단지를 포함함)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 함)로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 취락지구에서의 건축물의 용도·높이·연면적 및 건폐율에 관하여는 같은 법 제12조제9항에도 불구하고 따로 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제26조제1항 각 호 외의 부분에서는 취락지구 건축물의 용도·높이·연면적 및 건폐율은 같은 항 각 호의 경우를 제외하고는 취락지구 밖의 개발제한구역에 적용되는 기준에 따른다고 규정하여 같은 항 각 호로 취락지구 건축물의 용도·규모 등에 관한 특례를 규정하고 있는 한편,
  국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 “용도지역등”이라 함)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는바,
  하나의 대지가 개발제한구역법 제15조제1항에 따른 취락지구와 해당 취락지구 밖의 개발제한구역에 걸쳐 있는 경우(각주: 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 330제곱미터 이하인 경우를 전제함(국토계획법 시행령 제94조 본문 참조))에 해당 대지에서의 건축제한 등에 관하여 국토계획법 제84조제1항이 적용되는지?
  

• 회답

  하나의 대지가 개발제한구역법 제15조제1항에 따른 취락지구와 해당 취락지구 밖의 개발제한구역에 걸쳐 있는 경우에 해당 대지에서의 건축제한 등에 관하여 국토계획법 제84조제1항은 적용되지 않습니다.
  

• 이유

  국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역등에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항제6호에서는 녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역·개발제한구역 또는 도시자연공원구역의 취락을 정비하기 위한 지구인 취락지구를 용도지구의 하나로 규정하고 있으며, 같은 법 제38조제1항에서는 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하여 용도구역의 하나로 개발제한구역을 규정하고 있으며, 같은 법 제80조에서는 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있습니다.
  이에 따라 개발제한구역법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있고(각주: 법제처 2020. 3. 4. 회신 19-0709 해석례 참조), 같은 조 제9항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 등의 대상이 되는 건축물의 규모·높이·건폐율·용적률 등의 세부기준에 대하여 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 2에서는 개발제한구역에서의 일반적인 건축제한 등에 관한 세부기준을 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 시·도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락을 취락지구로 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 취락지구에서의 건축물의 용도·높이·연면적 및 건폐율에 관하여는 같은 법 제12조제9항에도 불구하고 따로 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제26조제1항에서는 취락지구 내 주민생활의 편의를 제고하기 위하여 취락지구 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례를 정하고 있습니다.
  이러한 국토계획법과 개발제한구역법 규정의 체계와 내용 등을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 행위제한에 관하여는 개발제한구역법이 국토계획법에 대하여 특별법의 관계에 있다할 것이고(각주: 대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두4590 판결례 참조), 개발제한구역법 시행령 제13조제2항에서는 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(제1호) 및 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지(제2호)에 대하여는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다고 규정하여 개발제한구역과 개발제한구역 밖의 용도지역에 걸치는 대지에서의 건축 등에 대한 적용기준 등을 특별히 정하고 있는 점, 국토개발법 제76조의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제78조제2항에서는 집단취락지구 안에서의 건축제한에 관하여는 개발제한구역법령이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 개발제한구역에서의 행위제한에 관하여는 특별한 사정이 없는 한 국토계획법 제84조제1항이 아닌 개발제한구역법령이 적용된다고 보아야 할 것입니다.
  그리고 도시의 무질서한 확장을 방지하고 도시주변 자연환경을 보전하기 위해 개발제한구역법 제12조에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 일정한 행위를 원칙적으로 금지(본문)하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록(단서) 제한적으로 허용하고 있는데, 같은 법 제15조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제26조에서는 주민이 집단적으로 거주하는 취락에 대하여 엄격한 행위규제가 획일적으로 적용됨에 따라 주민생활의 불편을 야기해온 점을 개선하고 취락지구 내 주민생활의 편의를 제고하기 위하여(각주: 헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2006헌바9 결정례 참조) 개발제한구역 내 취락지구에 대하여는 특례를 두어 개발제한구역에서 적용되는 일반적인 건축제한 등에 관한 규정보다 예외적으로 완화된 기준을 적용하도록 한 것인바, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이므로(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 개발제한구역 내에서 취락지구에 대한 특례는 해당 대지가 모두 취락지구에 포함되는 경우에만 적용받을 수 있다고 보아야 할 것이고, 취락지구와 취락지구 밖의 개발제한구역에 걸쳐있는 대지에 대하여는 같은 법 시행령 별표 2에 규정된 개발제한구역에서의 일반적인 건축제한 등에 관한 규정이 적용되어야 할 것입니다.
  나아가 만약 하나의 대지가 개발제한구역법 제15조제1항에 따른 취락지구와 해당 취락지구 밖의 개발제한구역에 걸쳐 있는 경우에 해당 대지에 대하여 국토계획법 제84조제1항이 적용된다고 본다면 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등이 취락지구이기만 하면 해당 대지 전부에 대하여 건폐율·용적률 외의 건축제한 등(각주: 국토계획법 제84조제1항에 따르면 건폐율 및 용적률의 경우에는 각 부분이 전체 대지면적에서 차지하는 비율을 고려하여 같은 항 각 호에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하도록 하고 있음)에 관한 사항에 관하여 개발제한구역법 시행령 제26조에 따른 취락지구에서의 특례가 적용되어 용도변경, 연면적 등의 규제가 완화되게 되는데, 이에 따라 주택 또는 신축이 금지된 건축물을 노래연습장, 액화가스 판매소, 세차장, 병원, 치과병원 또는 한방병원으로 용도변경하는 것이 추가로 허용되게 되고(제1항제1호), 주택 또는 근린생활시설의 연면적 제한의 상한이 증가하게 되며(제1항제2호가목), 연면적 제한 없이 주택 또는 근린생활시설을 건축할 수 있는 건폐율의 상한이 20퍼센트에서 40퍼센트로 증가하게 되는바(제1항제2호나목), 이러한 경우 당초 취락지구가 아니었던 일반 개발제한구역인 대지까지도 취락지구에 준하여 위와 같이 규제가 완화되게 되어 개발제한구역이 훼손될 가능성이 커지게 되므로, 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는(제1조) 개발제한구역법의 입법목적에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  따라서 하나의 대지가 개발제한구역법 제15조제1항에 따른 취락지구와 해당 취락지구 밖의 개발제한구역에 걸쳐 있는 경우에 해당 대지에서의 건축제한 등에 관하여 국토계획법 제84조제1항은 적용되지 않습니다.
  <관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제80조(개발제한구역에서의 행위 제한 등) 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
  제84조(둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 “용도지역등”이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.
  1. 가중평균한 건폐율 = (f1x1 + f2x2 + … + fnxn) / 전체 대지 면적. 이 경우 f1부터 fn까지는 각 용도지역등에 속하는 토지 부분의 면적을 말하고, x1부터 xn까지는 해당 토지 부분이 속하는 각 용도지역등의 건폐율을 말하며, n은 용도지역등에 걸치는 각 토지 부분의 총 개수를 말한다.
  2. 가중평균한 용적률 = (f1x1 + f2x2 + … + fnxn) / 전체 대지 면적. 이 경우 f1부터 fn까지는 각 용도지역등에 속하는 토지 부분의 면적을 말하고, x1부터 xn까지는 해당 토지 부분이 속하는 각 용도지역등의 용적률을 말하며, n은 용도지역등에 걸치는 각 토지 부분의 총 개수를 말한다.
  ②·③ (생 략)
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
  제15조(취락지구에 대한 특례) ① 시·도지사는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락(제12조제1항제3호에 따른 이주단지를 포함한다)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구(이하 “취락지구”라 한다)로 지정할 수 있다.
  ② 취락을 구성하는 주택의 수, 단위면적당 주택의 수, 취락지구의 경계설정 기준 등 취락지구의 지정기준 및 정비에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ③ 취락지구에서의 건축물의 용도·높이·연면적 및 건폐율에 관하여는 제12조제9항에도 불구하고 따로 대통령령으로 정한다.
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
  제26조(취락지구 건축물의 용도 및 규모 등에 관한 특례) ① 취락지구 건축물의 용도·높이·연면적 및 건폐율은 다음 각 호의 경우를 제외하고는 취락지구 밖의 개발제한구역에 적용되는 기준에 따른다.
  1. (생 략)
  2. 별표 1 제5호다목에 따른 주택 또는 같은 표 제5호라목에 따른 근린생활시설을 다음 각 목의 기준에 따라 건축하는 경우
  가. 건폐율 100분의 60 이내로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 300제곱미터 이하
  나. (생 략)
  ② (생 략)
  

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    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.