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• 질의요지

  「도시개발법」 제2조제2항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에서 사용하는 용어는 「도시개발법」으로 특별히 정하는 경우 외에는 같은 법에서 이를 적용한다고 규정하여 「도시개발법」의 경우 국토계획법상의 정의 규정을 따르도록 하고 있고, 국토계획법 제2조제13호에서는 “공공시설”이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제4조제2호에서는 “행정청이 설치하는 시설로서 주차장”을 공공시설 중 하나로 규정하고 있고,
  「도시개발법」 제66조제1항에서는 같은 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 도시개발사업의 시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」 등에도 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청(이하 “관리청”이라 함)에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는바,
  도시개발사업에 따라 조성된 주차장 부지(각주: 도시개발사업의 실시계획에 주차장 부지 조성에 관한 사항만 규율되어 있을 뿐, 이후 주차장 설치에 관한 사항은 포함하고 있지 않음을 전제함.)(이하 “이 사안 주차장 부지”라 함)가 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 새로 설치된 공공시설에 해당하는지?(각주: 지방자치단체가 다른 법령이나 계약에 따라 주차장 부지를 매입하거나 기부채납받는 것은 별론으로 하고, 이 사안에서는 주차장 부지만 조성된 경우 그 주차장 부지가 도시개발법 제66조에 따라 무상귀속되는 공공시설에 해당하는지 여부에 대해서만 해석함)
  

• 회답

  이 사안 주차장 부지는 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 새로 설치된 공공시설에 해당하지 않습니다.
  

• 이유

  먼저 이 사안 주차장 부지가 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설에 해당하기 위해서는 그 자체로 공공시설 중 하나인 주차장에 해당해야 하는데, 「도시개발법」 및 국토계획법에서는 주차장에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지 않은바, 이러한 경우 법령의 전반적인 체계나 관련 법령 등을 종합적으로 고려하여 “주차장”의 의미를 해석하여야 할 것(각주: 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례 참조)입니다.
  그런데 주차장에 관한 일반적인 사항을 규정하고 있는 「주차장법」 제2조제1호 각 목 외의 부분에서는 주차장을 자동차의 주차를 위한 시설로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙에서는 노외주차장(각주: 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것(「주차장법」 제2조제1호나목)을 말하며, 이하 같음)의 경우 일정한 기준에 맞는 차로를 설치(제6조제1항제3호)하도록 하며, 너비 3.5미터 이상의 출입구를 설치(제6조제1항제4호)하도록 하는 등 주차장의 설치기준 및 구조·설비 기준을 주차장의 종류에 따라 구체적으로 규율(각주: 제4조(노상주차장의 구조·설비기준), 제5조(노외주차장의 설치에 대한 계획기준), 제6조(노외주차장의 구조·설비기준), 제11조(부설주차장의 구조·설비기준), 제16조의2(기계식주차장의 설치기준) 등)하고 있는데, 이를 종합하여 보면 “주차장”이란 주차를 위한 시설로서 일정한 부지에 일반의 이용에 제공하기 위하여 일정한 기준에 맞는 설비 등이 갖추어진 장소를 의미하는 것인바, 이 사안 주차장 부지는 주차장의 설치를 위한 장소에 불과하고 주차장으로서 기능할 수 있는 설비 등을 갖춘 상태는 아니므로 그 자체로 주차장이라고 보기는 어렵습니다.
  그리고 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상귀속되는 대상은 “설치된 공공시설”이라 할 것인데, 이 사안과 같이 공공시설의 설치가 되지 않은 경우 그 설치가 예정된 부지만이 관리청에 무상귀속된다고 보기 어렵고(각주: 대법원 2023. 7. 27. 선고 2019다210307 판결례, 대법원 2020. 11. 26. 선고 2019다209611 판결례 참조), 「도시개발법」 제66조제1항과 같은 공공시설의 무상귀속 규정은 도시개발사업으로 공공시설이 설치되면 그 준공검사와 동시에 공공시설을 구성하는 토지와 시설물의 소유권이 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 귀속되도록 하는 것으로(각주: 대법원 1999. 4. 15. 선고 96다24897 판결례 등 참조), 새로 설치된 공공시설의 소유권 변동의 효과가 개별적인 법률행위를 통해서가 아니라 개발사업의 준공시점에 법률 규정에 의해서 직접 발생하도록 하고 있는바(각주: 대법원 2023. 7. 27. 선고 2019다210307 판결례 참조), 이처럼 국민의 권리를 제한할 수 있는 법 규정은 원칙적으로 엄격하게 해석해야 한다는 점(각주: 법제처 2012. 9. 12. 회신 12-0442 해석례 참조) 등을 고려하면 이 사안 주차장 부지는 같은 항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설에 해당한다고 보기 어렵습니다.
  한편 도시개발사업 시행자가 주차장 부지만을 조성하는 방식으로 도시개발사업을 수행함으로써 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 무상귀속되는 것을 회피할 수 있는 점을 고려하여 이 사안 주차장 부지를 무상으로 귀속되는 공공시설로 보아야 한다는 의견도 있으나, 「도시개발법」 제5조제1항에서는 지정권자(각주: 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 등 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.)가 수립하는 도시개발사업의 개발계획에 토지이용계획(제7호), 교통처리계획(제8호), 도로 등 주요 기반시설의 설치계획(제11호) 등을 포함하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 실시계획은 위 개발계획에 맞게 작성하도록 규정하고 있으며, 도시개발법령의 위임에 따라(각주: 「도시개발법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제38조제3항 참조) 마련된 도시개발업무지침(국토교통부훈령)에서는 실시계획 인가 신청을 할 때 공공시설물 및 토지의 무상귀속 등에 관한 계획을 함께 제출하도록 규정하고 있고, 「도시개발법」 제17조제2항에서는 도시개발사업의 시행자가 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받도록 규정하고 있는바, 지정권자는 무상귀속이 되는 공공시설의 종류 및 내용에 대해 사전에 검토하여 인가할 수 있는 점을 고려할 때 이러한 의견은 타당하지 않습니다.
  따라서 이 사안 주차장 부지는 「도시개발법」 제66조제1항에 따라 관리청에 무상으로 귀속되는 새로 설치된 공공시설에 해당하지 않습니다.
  <관계 법령>
  도시개발법
  제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다.
  ② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다.
  ③ ～ ⑤ (생 략)
  제66조(공공시설의 귀속 등) ① 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」 등에도 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청(이하 이 조 및 제67조에서 “관리청”이라 한다)에 무상으로 귀속된다.
  ② ～ ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.