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• 질의요지

  「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 “군사기지법”이라 함) 제13조제1항에서는 관계 행정기관의 장은 보호구역(각주: 군사기지 및 군사시설 보호구역을 말하며(군사기지법 제2조제6호 참조), 이하 같음.) 안에서 건축물의 신축·증축 또는 공작물의 설치와 건축물의 용도변경(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 허가나 그 밖의 처분(이하 “허가등”이라 함)을 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 협의절차와 국방부장관이 정하는 협의기준에 따라 국방부장관 등(각주: 국방부장관, 관할부대장 또는 관리부대장을 말함)과 협의해야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 보호구역의 보호·관리 및 군사작전에 지장이 없는 범위 안에서 대통령령으로 정하는 사항은 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조제3항에서는 협의를 하지 않아도 되는 사항으로 「건축법」 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경(제8호) 등을 규정하면서, 군사기지법 시행령 제13조제3항에 단서를 두어 같은 항 제8호 등의 경우 통제보호구역과 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는 한편,
  「건축법」 제19조제3항 본문에서는 같은 조 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “관할행정청”이라 함)에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있는바,
  군사기지법에 따른 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서 기존 건축물을 「건축법」 제19조제3항 본문에 따라 용도변경(이하 “이 사안 용도변경”이라 함)하려는 경우가 군사기지법 제13조제1항에 따른 협의 대상에 해당하는지?
  

• 회답

  이 사안 용도변경의 경우, 군사기지법 제13조제1항에 따른 협의 대상에 해당합니다.
  

• 이유

  먼저 「건축법」 제19조제3항 본문에 따른 신청에 따라 관할행정청이 건축물대장 기재내용을 변경하는 행위가 군사기지법 제13조제1항제1호의 “건축물의 용도변경에 관한 허가등”에 해당하는지 살펴보면, 군사기지법에서는 “용도변경”의 의미나 범위에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않으나, 국방부장관 등과의 협의 대상에서 제외되는 행위를 규정한 군사기지법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제13조제3항제7호·제8호 등에서 “「건축법」”을 명시적으로 인용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 군사기지법령에서의 용도변경은 특별한 사정이 없는 한 「건축법」에서 규정하고 있는 용어의 의미 및 적용 범위를 따라야 할 것인데(각주: 법제처 2022. 11. 2. 회신 22-0844 해석례 참조), 「건축법」 제19조에서는 건축물의 “용도변경”에 관한 사항을 규정하면서, 같은 조 제3항에서 같은 시설군 안에서 건축물의 용도를 변경하려는 자의 신청에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 군사기지법 제13조제1항제1호의 “건축물의 용도변경”에는 「건축법」 제19조제3항에 근거한 이 사안 용도변경도 포함된다고 볼 수 있고, 건축물대장에 기재된 건축물의 용도는 건축물의 소유권을 행사하기 위한 전제요건으로서 건축물 소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있는 점(각주: 대법원 2009. 1. 30. 선고 2007두7277 판결례 참조)을 고려하면, 건축물대장의 관할행정청이 「건축법」 제19조제3항에 따라 용도변경 신청을 받아 건축물대장 기재내용을 변경하는 행위는 군사기지법 제13조제1항제1호의 건축물의 용도변경에 관한 허가등에 해당한다고 할 것입니다.
  다음으로 군사기지법 제13조제1항 단서에서는 보호구역의 보호·관리 및 군사작전에 지장이 없는 범위 안에서 대통령령으로 정하는 사항은 국방부장관 등과의 협의를 생략할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안 용도변경이 국방부장관 등의 협의를 생략할 수 있는 대상 행위에 해당하는지를 살펴보면, 군사기지법 시행령 제13조제3항제8호 본문에서는 건축물의 용도변경과 관련하여 협의를 생략할 수 있는 대상으로 “「건축법」 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경”만을 규정하고 있을 뿐, 군사기지법 시행령 제13조제3항 및 그 밖의 군사기지법령에서 이 사안과 관련된 「건축법」 제19조제3항에 따른 건축물의 용도변경의 경우는 협의를 생략할 수 있는 대상 행위로 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 이 사안 용도변경과 같이 같은 시설군 안에서 용도변경을 하려는 경우는 군사기지법 제13조제1항제1호의 적용 대상으로서 국방부장관 등과의 협의 대상 행위에 해당된다고 보는 것이 군사기지법령의 문언 및 체계에 부합한다고 볼 수 있습니다.
  그리고 군사기지법 제13조에서 관계 행정기관의 장이 보호구역 안에서 건축물의 신축·증축 또는 용도변경 등에 관한 허가등을 할 때 국방부장관 등과 협의하도록 규정하고 있는 취지는 건축물이 보호구역에 무분별하게 건축되거나 사용되는 경우 군사기지 및 군사시설의 기능 보전과 원활한 군사활동·군사작전에 지장을 초래할 수 있으므로, 국방부장관 등으로 하여금 해당 건축행위 등이 군사기지 및 군사시설의 기능을 보전하거나 군사작전을 원활히 수행하는 데 지장을 주는 행위인지를 사전에 검토할 수 있게 하여 보호구역 안에서의 행위를 상호 협의·조정할 수 있도록 하려는 것인 점(각주: 법제처 2010. 8. 3. 회신 10-0207 해석례 및 2016. 9. 7. 회신 16-0283 해석례 참조), 군사기지법 제13조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조제3항은 예외적으로 협의가 생략되는 대상 행위에 대하여 규정한 것이므로, 협의 제도의 규정 취지 등에 비추어 예외적으로 협의를 생략할 수 있는 사유에 관해서는 문언에 따라 엄격하고 제한적으로 해석하는 것이 타당하다는 점(각주: 법제처 2009. 12. 31. 회신 09-0357 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제13조제3항제8호 본문에 따른 「건축법」 제19조제2항에 따른 용도변경에 해당하지 않는 이 사안 용도변경은 국방부장관 등과의 협의를 생략할 수 없다고 보는 것이 군사기지법령의 취지 등에도 부합합니다.
  특히 군사기지법 시행령 제13조제3항 단서에서는 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서는 기존의 건축물·공작물의 개축·재축·대수선 등과 같이 같은 항 제1호·제2호·제7호 또는 제8호의 행위, 즉 「건축법」에 근거한 행위(이하 “건축행위등”이라 함)와 관련된 협의를 생략할 수 없도록 하여 그 협의 대상 범위에 대해 다른 보호구역에 비해 엄격한 기준을 적용하고 있는데, 이는 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역은 군사적 보호 필요성뿐만 아니라 주민의 생명 및 재산 보호 측면에서도 무분별한 건축행위등을 제한해야 할 필요성이 다른 보호구역에 비해 더 크다는 점을 고려해, 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안의 건축행위등과 관련한 허가등에 있어서는 관할행정청이 그 허가등을 하기 전에 국방부장관 등의 전문적·군사적 검토를 거치도록 하려는 취지라고 볼 수 있을 것인바, 군사기지법령에서 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서 특정 건축행위등에 관한 허가등에 대하여 협의를 생략할 수 있다고 볼 근거 규정이나 그렇게 보아야 할 특별한 사유도 없으므로, 이 사안 용도변경의 경우도 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서 이루어지는 건축행위등에 해당하는 이상, 군사기지법 제13조제1항에 따른 협의 대상으로 보아 국방부장관등으로 하여금 해당 용도변경이 보호구역 안의 군사시설의 기능 보전, 주변환경 및 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토할 수 있도록 보다 엄격히 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
  따라서 이 사안 용도변경의 경우, 군사기지법 제13조제1항에 따른 협의 대상에 해당합니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  통제보호구역이나 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역이 아닌 보호구역에서 「건축법」 제19조제3항에 따른 용도변경을 하려는 경우가 협의 생략이 가능한 행위에 포함될 필요가 없는지를 정책적으로 검토하여 필요하다면 이를 군사기지법령에 반영할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  군사기지 및 군사시설 보호법
  제13조(행정기관의 처분에 관한 협의 등) ① 관계 행정기관의 장은 보호구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 허가나 그 밖의 처분을 하려는 때에는 대통령령으로 정하는 협의절차와 국방부장관이 정하는 작전성 검토 등 협의기준에 따라 국방부장관 또는 관할부대장등과 협의하여야 한다. 국가기관 또는 지방자치단체가 다음 각 호에 해당하는 행위를 하려는 경우에도 이와 같다. 다만, 보호구역의 보호·관리 및 군사작전에 지장이 없는 범위 안에서 대통령령으로 정하는 사항은 그러하지 아니하다.
  1. 건축물의 신축·증축 또는 공작물의 설치와 건축물의 용도변경
  2. ∼ 13. (생 략)
  ② ∼ ⑪ (생 략)
  군사기지 및 군사시설 보호법 시행령
  제13조(행정기관의 처분에 관한 협의 등) ① 관계 행정기관의 장이 법 제13조제1항 또는 제2항에 해당하는 사항에 관한 허가나 그 밖의 처분(이하 “허가등”이라 한다)을 하거나 직접 그 행위를 하려는 때에는 중앙행정기관의 장은 국방부장관과, 그 밖의 행정기관의 장은 관할부대장등과 협의하여야 한다. 이 경우 협의절차 및 방법과 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서의 협의기준은 국방부령으로 정한다.
  ② (생 략)
  ③ 법 제13조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 다만, 제1호, 제2호, 제7호 또는 제8호의 경우 통제보호구역과 폭발물 관련 군사시설이 있는 보호구역 안에서는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 7. (생 략)
  8. 「건축법」 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경. 다만, 「건축법」 제19조제2항제1호에 따른 허가 대상인 건축물의 용도변경 중 같은 법 시행령 제14조제5항제2호라목에 따른 위험물저장 및 처리시설, 같은 항 제3호가목에 따른 방송통신시설 및 같은 호 나목에 따른 발전시설로의 용도변경은 제외한다.
  건축법
  제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.
  ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.
  1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우
  2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우
  ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.
  ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.
  1. 자동차 관련 시설군
  2. 산업 등의 시설군
  3. 전기통신시설군
  4. 문화 및 집회시설군
  5. 영업시설군
  6. 교육 및 복지시설군
  7. 근린생활시설군
  8. 주거업무시설군
  9. 그 밖의 시설군
  ⑤ ∼ ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.