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• 질의요지

  「지방자치법」 제35조에서는 조례나 규칙을 제정하거나 개정하거나 폐지할 경우 조례는 지방의회에서 이송된 날부터 5일 이내에, 규칙은 공포 예정일 15일 전에 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 의미하며, 이하 같음(「지방자치법」 제8조제2항 참조))는 행정안전부장관에게, 시장·군수 및 자치구의 구청장은 시·도지사에게 그 전문(全文)을 첨부하여 각각 보고하여야 하며, 보고를 받은 행정안전부장관은 그 내용을 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례·규칙의 제출·제정·개정·폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 지방자치단체의 장이 제정·개정·폐지하려는 규칙안(제3호) 등의 사항을 심의·의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례·규칙심의회(이하 “조례·규칙심의회”라 함)를 둔다고 규정하고 있는바,
  「지방자치법」 제35조에 따라 행정안전부장관 또는 시·도지사에게 제정하거나 개정하거나 폐지할 규칙을 보고하는 경우, 같은 조에 따른 보고의 대상은 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 규칙을 의미하는지?(각주: 「지방자치법」 제35조에 따라 규칙 공포 예정일 15일 전에 보고하는 경우를 전제함)
  

• 회답

  이 사안의 경우, 「지방자치법」 제35조에 따른 보고의 대상은 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 규칙을 의미한다고 할 것입니다.
  

• 이유

  「지방자치법」 제35조에 따라 규칙을 제정하거나 개정하거나 폐지할 경우 그 공포 예정일 15일 전에 시·도지사는 행정안전부장관에게, 시장·군수 및 자치구의 구청장은 시·도지사에게 그 전문(全文)을 첨부하여 각각 보고하여야 하는데, 같은 조에 따른 보고의 대상이 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 규칙을 의미하는지에 대해서는 지방자치법령에서 규정하고 있지 않으므로, 이에 관해서는 해당 규정의 입법취지와 목적 및 관련 규정의 체계 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.
  먼저 「지방자치법」 제35조에서 규칙을 제정하거나 개정하거나 폐지할 경우 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)으로 하여금 행정안전부장관 또는 시·도지사에게 각각 보고하도록 규정하였는데, 같은 조에서 행정안전부장관 또는 시·도지사에게 제정하거나 개정하거나 폐지할 규칙을 보고할 때 단순히 규칙의 개요나 취지를 첨부하는 것이 아니라 “규칙의 전문(全文)”을 첨부하도록 한 점, 보고를 받은 행정안전부장관이 그 내용을 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하도록 하는 별도의 절차를 규정하고 있는 점, 같은 법 제29조에서 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제30조에서는 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다고 규정하여 조례와 규칙의 입법한계를 정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 같은 법 제35조에서 보고의무를 규정한 취지는 제정하거나 개정하거나 폐지할 규칙이 공포되기 전에 주무부장관 또는 시·도지사가 법령 위반 여부 등을 검토하기 위한 것으로 보아야 하므로, 같은 조에 따른 보고의 대상은 제정·개정·폐지를 위한 입법절차인 조례·규칙심의회를 거친 규칙을 의미한다고 보는 것이 같은 조의 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
  또한 「지방자치법 시행령」 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례·규칙의 제출·제정·개정·폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 지방자치단체의 장이 제정·개정·폐지하려는 규칙안 등을 심의·의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례·규칙심의회를 둔다고 규정하고 있는데, 「지방자치법 시행령」 제28조에서 조례·규칙심의회를 둔 것은 조례안이나 규칙안의 내용 등이 적정하고 타당한지 여부를 집행기관에서 최종적으로 검토하여 지방자치단체의 장이 조례·규칙심의회의 심의·의결 결과에 따라 조례안이나 규칙안의 지방의회 제출 여부 또는 공포 여부를 결정할 수 있도록 하려는 것인 점을 고려하면(각주: 법제처 2017. 9. 29. 회신 17-0485 해석례 참조), 제정·개정·폐지하려는 규칙안은 조례·규칙심의회에서 그 내용의 적정성이나 타당성을 검토하여 수정될 수 있는바, 만약 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거치지 않은 규칙도 「지방자치법」 제35조에 따른 보고의 대상이 된다고 본다면, 해당 규칙에 대한 보고 이후에 그 규칙의 내용이 다시 수정될 가능성이 있어 제35조에 따라 주무부장관 또는 시·도지사에게 보고하도록 한 규정의 취지가 사실상 무의미해질 수 있으므로, 같은 법 제35조에 따른 보고의 대상은 조례·규칙심의회에서 심의·의결을 거친 규칙을 의미한다고 해석하는 것이 합리적입니다.
  한편 조례·규칙심의회는 「지방자치법」이 아닌 같은 법 시행령 제28조에 근거를 두고 있으므로 「지방자치법」 제35조에 따른 보고의 대상이 되는 규칙을 같은 법 시행령에 근거한 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 규칙으로 해석하는 것은 타당하지 않다는 의견이 있으나, 「지방자치법」 제35조는 직접 국민을 기속하는 내용이 아니라 지방자치단체의 자치법규 입법절차에 관한 것이고, 이 사안은 지방자치단체에서 규칙의 입법절차 중 어느 단계에서 같은 조에 따라 보고를 해야 하는지와 관련된 문제로 「지방자치법」의 집행을 위하여 필요한 내용으로 볼 수 있고, 같은 법 시행령에서도 규칙에 관한 입법절차를 규정하고 있으므로, 이러한 지방자치법령의 체계를 조화롭게 해석하여 같은 법 제35조에 따라 보고의 대상이 되는 규칙은 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 것으로 보아야 한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  따라서 이 사안의 경우, 「지방자치법」 제35조에 따른 보고의 대상은 조례·규칙심의회의 심의·의결을 거친 규칙을 의미한다고 할 것입니다.
  지방자치법
  제35조(보고) 조례나 규칙을 제정하거나 개정하거나 폐지할 경우 조례는 지방의회에서 이송된 날부터 5일 이내에, 규칙은 공포 예정일 15일 전에 시·도지사는 행정안전부장관에게, 시장·군수 및 자치구의 구청장은 시·도지사에게 그 전문(全文)을 첨부하여 각각 보고하여야 하며, 보고를 받은 행정안전부장관은 그 내용을 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다.
  지방자치법 시행령
  제28조(조례·규칙심의회) ① 지방자치단체의 장이 조례·규칙의 제출·제정·개정·폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 다음 각 호의 사항을 심의·의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례·규칙심의회(이하 이 장에서 “조례·규칙심의회”라 한다)를 둔다.
  1. 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 조례안
  2. 지방의회의 의결을 거친 조례 공포안. 다만, 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하여 원안 의결된 조례 공포안은 제외한다.
  3. 지방자치단체의 장이 제정·개정·폐지하려는 규칙안
  4. 예산안·결산 등 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 조례·규칙심의회의 심의·의결이 필요하다고 인정하는 안건
  ② ∼ ④ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.