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• 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제1항 본문에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당함)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정하고 있는 한편,
  도시정비법 제124조제4항에서는 ‘조합원, 토지등소유자’가 같은 조 제1항에 따른 서류 및 같은 항 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료(이하 “정비사업 자료”라 함)에 대해 열람·복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자(각주: 도시정비법 제2조제8호에 따른 사업시행자를 말하며, 이하 같음.)는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다고 규정하고 있는바,
  도시정비법 제39조제1항제1호에 해당하여 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권을 공유하는 여러 명을 대표하는 1명이 대표자(이하 “대표조합원”이라 함)로 선임된 경우(각주: 도시정비법 제35조제2항 및 같은 법 시행규칙 제8조제2항제1호라목에 따라 대표자의 선임동의서를 제출한 경우를 전제함.), ‘대표조합원이 아닌 공유자’가 사업시행자에게 같은 법 제124조제4항에 따라 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청을 한 경우, 사업시행자는 그 요청에 따라야 하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 사업시행자는 ‘대표조합원이 아닌 공유자’의 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청에 따라야 합니다.
  

• 이유

  도시정비법 제124조제4항에서는 사업시행자는 ‘조합원, 토지등소유자’의 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청에 따라야 한다고 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제9호에서는 “토지등소유자”라는 용어에 대한 정의규정을 두고 있으므로, 같은 법에서 규정되는 “토지등소유자”는 별도의 규정이 없는 한 정의된 개념과 같은 의미로 해석해야 할 것이고, 다만 같은 법 제124조제4항에서는 ‘조합원’과 ‘토지등소유자’를 함께 나열하여 규정하고 있는 점을 고려하면, 조합을 설립하여 정비사업을 시행하는 경우에 있어서 ‘토지등소유자’는 그 앞에 먼저 규정된 ‘조합원’의 개념에 포섭되지 않는 토지등소유자(각주: 재건축사업에 동의하지 않은 토지등소유자 또는 도시정비법 제39조제2항 각 호 외의 부분 본문 등에 따라 조합원이 될 수 없는 토지등소유자 등)를 의미한다고 할 것입니다.
  그리고 도시정비법 제39조제1항 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정하고 있는데, 이는 투기세력 유입에 의한 정비사업의 사업성 저하를 방지하고 기존 조합원의 재산권을 보호하기 위해 여러 명의 공유자 전원을 1인의 조합원으로 취급하여 그에 따른 권리분배 등의 범위를 정하려는 의미일 뿐, ‘대표조합원이 아닌 공유자’를 조합과의 법률관계에서 배제하는 취지는 아니라고 할 것(각주: 대법원 2009. 2. 12. 선고 2006다53245 판결례 참조)인바, ‘대표조합원이 아닌 공유자’는 토지 등의 소유권 등을 상실하지 않는 이상 ‘토지등소유자’의 지위를 유지하고 있다고 할 것(각주: 대법원 2012. 7. 26. 선고 2011도8267 판결례 참조)이므로, 대표조합원이 아닌 공유자도 같은 법 제124조제4항에 따라 사업시행자에게 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청을 할 수 있는 자에 해당한다고 보아야 합니다.
  또한 도시정비법 제124조에서는 정비사업의 투명성·공공성을 확보하고 조합원 등의 알권리를 보장하기 위해(각주: 대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결례 참조) 정비사업의 시행에 관한 자료 공개 등을 규정하고 있는데, 특히 같은 조 제4항에서 ‘조합원, 토지등소유자’가 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청을 할 수 있도록 하고, 그 경우 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다고 규정한 것은 조합원 및 토지등소유자와 같이 조합의 운영이나 정비사업의 시행에 ‘직접적인 이해관계가 있는 자’에게 공개되지 않은 자료에 추가적으로 접근하거나 이를 활용할 수 있도록 하려는 취지로 볼 수 있는바,(각주: 법제처 2022. 4. 20. 회신 22-0002 해석례 참조) 도시정비법 제39조제1항제1호에 해당하여 대표조합원이 선임된 경우, 그 대표조합원은 공유자를 대표하여 의결권의 행사 및 분양신청을 하게 되고, 대표조합원이 아닌 공유자는 대표조합원을 통해 보유 지분에 해당하는 의결권의 행사 및 분양신청을 하게 되므로(각주: 법제처 2022. 8. 31. 회신 22-0524 해석례 및 법제처 2022. 11. 25. 회신 22-0544 해석례 참조), 대표조합원이 아닌 공유자 역시 조합의 운영이나 정비사업의 시행에 직접적 이해관계가 있는 자에 해당하는 것으로 볼 수 있다는 점, 만약 대표조합원만이 같은 법 제124조제4항에 따라 정비사업 자료의 열람·복사 요청을 할 수 있는 자에 해당한다고 본다면, 의결권의 행사 및 분양신청에 관하여 대표조합원과 공유자 간 의사가 일치하지 않는 경우에는 대표조합원이 공유자의 정비사업 자료의 열람·복사 요청에 응하지 않을 수 있다는 점을 고려하면, 대표조합원이 아닌 공유자가 같은 항에 따라 정비사업 자료의 열람·복사 요청을 한 경우 사업시행자는 그 요청에 따라야 한다고 보는 것이 그 입법취지에도 부합하는 해석입니다.
  더욱이 도시정비법령에서는 조합설립인가 후 대표조합원이 다른 공유자로 변경되는 것을 제한하는 규정이 없어 공유자 간 의사 변경에 따라 대표조합원이 아닌 공유자가 향후 대표조합원이 될 수 있다는 점(각주: 법제처 2022. 11. 25. 회신 22-0544 해석례 참조), 도시정비법 제39조제1항제1호에 해당하는 경우에도 대표조합원을 선임하지 않고 공유자 전원이 조합 총회 등에 참석하여 동일한 의견으로 그 의결권을 행사할 수 있다는 점(각주: 대법원 2017. 2. 3. 선고 2015두50283 판결례 참조), ‘대표조합원이 아닌 공유자’는 조합과의 법률관계에서 배제되는 것이 아니라, 대표조합원을 통해 보유 지분에 해당하는 의결권의 행사 및 분양신청을 하게 된다는 점(각주: 법제처 2022. 8. 31. 회신 22-0524 해석례 및 법제처 2022. 11. 25. 회신 22-0544 해석례 참조)에 비추어 보면, 대표조합원이 아닌 공유자도 보유 지분에 해당하는 부분에 대해서는 조합원으로서의 지위를 가진다고 볼 수 있는바, 대표조합원이 아닌 공유자가 같은 법 제124조제4항에 따라 정비사업 자료의 열람·복사 요청을 한 경우, 그 공유자가 대표조합원으로 선임되지 않았다는 이유만으로 사업시행자가 그 요청에 따르지 않아도 된다고 보기는 어렵습니다.
  따라서 이 사안의 경우, 사업시행자는 ‘대표조합원이 아닌 공유자’의 정비사업 자료에 대한 열람·복사 요청에 따라야 합니다.
  도시 및 주거환경정비법
  제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. <단서 생략>
  1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때
  2.·3. (생 략)
  ②·③ (생 략)
  제124조(관련 자료의 공개 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다.
  1. ∼ 11. (생 략)
  ②·③ (생 략)
  ④ 조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류 및 다음 각 호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람·복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다.
  1. 토지등소유자 명부
  2. 조합원 명부
  3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료
  ⑤·⑥ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.