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• 질의요지

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제8호에서는 같은 항 제1호 또는 같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제18조제1항제2호다목에서는 ‘같은 영 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설로 용도변경하는 행위’를 규정하고 있는 한편,
  개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 조 제1항제2호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제4호자목에 따른 제2종 근린생활시설인 일반음식점을 말하며, 이하 같음)으로 용도변경을 하려는 경우에 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다”고 규정하고 있는바,
  개발제한구역 내에서 제2종 근린생활시설(사무소)로 사용 중인 연면적 300제곱미터를 초과하는 건축물 중 일부(바닥면적 합계 300제곱미터 이하)를 일반음식점으로 용도변경하려는 경우가 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하지 않습니다.
  

• 이유

  개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분에서는 “용도변경하려는 건축물의 연면적”은 300제곱미터 이하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제1항제2호다목에서는 용도변경 대상시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 시설로 규정하고 있는데, 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에서는 연면적을 “하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계”로 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 바닥면적을 “건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적”으로 규정하고 있고, 건축법령에서는 “바닥면적의 합계”와 “연면적”의 용례 또한 구분하고 있는 한편, 개발제한구역법령에서는 연면적 및 바닥면적에 관한 별도의 산정 규정이나 건축법령에 대한 예외 규정을 두고 있지 않은바, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “건축물의 연면적” 역시 건축물의 일부분이 아니라 전체 건축물을 기준으로 하는 “해당 건축물 각 층 바닥면적의 합계”를 의미한다고 보아야 합니다.
  그리고 개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분은 같은 조 제1항제2호에 따라 용도변경하려는 시설 중 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 하는 경우에만 건축물의 연면적을 특별히 제한하고 있는데(각주: 법제처 2013. 9. 24. 회신 13-0465 해석례 참조), 이는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점의 경우 그 영업으로 인한 유동인구 증가와 자연환경의 훼손이 예상되므로, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 개발제한구역법의 목적(제1조)에 이바지할 수 있도록 개발제한구역에서 허가를 받아 예외적으로 허용되는 일반음식점 등으로의 용도변경이 가능한 범위를 연면적 300제곱미터 이하의 비교적 소규모 건축물로 한정하려는 취지가 있다고 해석하는 것이 개발제한구역법의 목적에 부합하는 해석입니다.
  또한 개발제한구역법 시행령 제18조는 개발제한구역법 제12조제1항제8호에 따른 행위제한 예외규정의 위임에 따라 허가를 받아 예외적으로 할 수 있는 용도변경을 구체적으로 규정한 것인데, 같은 항에 따른 행위제한규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있으므로 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 엄격하게 해석해야 하는바(각주: 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 개발제한구역법 제24조제2항, 같은 법 시행령 제10조제1항·제4항, 제19조제2호 및 제20조제1항 등과 같이 개발제한구역법령에서는 연면적과 바닥면적의 개념을 구분하여 사용하고 있다는 점에 비추어 보더라도, 같은 법 시행령 제18조제2항에 따른 “건축물의 연면적”이 “건축물 일부의 바닥면적 합계”까지 의미한다고 보기는 어렵습니다.
  한편 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목 2) 및 같은 영 별표 2 제2호나목에 따른 건축주 자격 등의 인적요건과 용적률, 연면적, 높이 등 건축물의 물적요건 등을 갖춘 경우 개발제한구역 내에서 연면적 300제곱미터 이하의 일반음식점을 신축 및 증축할 수 있는 것과의 균형상, 건축물 중 용도변경하려는 부분의 바닥면적 합계가 300제곱미터 이하라면 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당한다는 의견이 있으나, 만약 이와 같이 해석한다면 건축물의 일부에 대한 용도변경을 통하여 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이하인 수개의 일반음식점이 단일한 건축물에 위치할 수 있게 되어 실질적으로 개발제한구역 내에 일반음식점으로 사용되면서 그 연면적이 300제곱미터를 초과하는 건축물이 신축·증축되는 결과까지 초래할 수 있게 되므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
  따라서 이 사안의 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하지 않습니다.
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
  제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
  가. ∼ 라. (생 략)
  마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
  1의2. ∼ 7. (생 략)
  8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위
  9. (생 략)
  ② ∼ ⑪ (생 략)
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
  제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다.
  1. (생 략)
  2. 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설(주택에서 용도변경되었거나 1999년 6월 24일 이후에 신축된 경우만 해당한다)을 다음 각 목의 시설로 용도변경하는 행위
  가. ∼ 나. (생 략)
  다. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설(단란주점, 안마시술소, 노래연습장은 제외한다)
  라. ∼ 바. (생 략)
  3. ∼ 11. (생 략)
  ② 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  ③ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.