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• 질의요지

  「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제25조제1항제3호에서는 가로주택정비사업(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제3호나목에 따른 가로주택정비사업을 말하며, 이하 같음.)의 조합설립을 위해 토지등소유자(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제6호가목에 따른 ‘사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자, 해당 토지의 지상권자’를 말하며, 이하 같음.)의 동의를 받는 경우 시장·군수등(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)이 검인(檢印)한 서면동의서(이하 “가로주택정비사업 조합설립 서면동의서”라 함)를 사용해야 한다고 규정하고 있는 한편,
  「주택법」 제11조의3제1항 전단에서는 지역주택조합(각주: 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합을 말하며, 이하 같음.) 또는 직장주택조합(각주: 「주택법」 제2조제11호나목에 따른 같은 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위해 설립한 조합으로서, 같은 법 제11조제5항에 따라 설립에 신고가 필요한 직장주택조합을 제외한 것을 말하며, 이하 같음.)의 설립인가를 받기 위해 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 관할 시장·군수·구청장(각주: 주택건설대지의 소재지를 관할하는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음.)에게 신고해야 한다고 규정하면서, 같은 조 제5항제1호에서는 “이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우”에는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없도록 규정하고 있는바,
  가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 시장·군수등의 검인이 먼저 있은 후, 해당 가로주택정비사업을 추진하려는 구역(이하 “추진예정구역”이라 함)이 포함된 주택건설대지에 대하여 「주택법」 제11조의3제1항에 따라 지역주택조합원 또는 직장주택조합원 모집 신고가 접수된 경우가 같은 조 제5항제1호에 따른 “이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우”에 해당하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 「주택법」 제11조의3제5항제1호에 따른 “이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우”에 해당하지 않습니다.
  

• 이유

  「주택법」 제11조의3제1항에서는 ‘지역주택조합원 또는 직장주택조합원 모집 신고’에 대하여 규정하고 있고, 같은 조 제5항 각 호 외의 부분에서는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없다”고 규정하면서, 같은 항 제1호에서 조합원 모집 신고를 수리할 수 없는 경우 중 하나로 “이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우”를 규정하고 있는데, ‘지역주택조합 또는 직장주택조합 조합원 모집 신고’, ‘조합원 모집 신고’ 및 ‘신고’로 그 표현이 완전히 동일하지는 않으나, 같은 조 제5항은 같은 조 제1항에 따른 ‘지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고’를 수리할 수 없는 경우에 대한 규정인 점, 같은 조 제5항제1호는 같은 항 각 호 외의 부분에 따른 조합원 모집 신고 불수리 사유를 구체적으로 규정한 것으로서, 같은 호에서 “신고”는 같은 항 각 호 외의 부분의 “조합원 모집 신고”를 지칭하는 것인 점 등을 종합해 보면, 결국 같은 호에서의 “신고”는 “지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고”를 의미하는 것으로 보아야 합니다.
  그리고 「주택법」 제11조의3은 2016년 12월 2일 법률 제14344호로 「주택법」을 일부개정하면서 신설된 규정으로서, 같은 조 제5항이 ‘이미 지역주택조합원 또는 직장주택조합원 모집 신고가 된 사업대지’와 중복되는 부분이 있는 사업대지를 대상으로 하여 조합원 모집 신고가 있는 경우에는 그 신고를 수리하지 않을 수 있도록 하려는 취지에서 마련된 규정이라는 점(각주: 2016. 12. 2. 법률 제14344호 주택법 일부개정법률 개정이유 및 주요내용 참조)에 비추어 보더라도, 같은 항 제1호에서의 “신고”는 “지역주택조합원 또는 직장주택조합원 모집 신고”를 의미함이 분명합니다.
  그런데 소규모주택정비법 제25조제1항 후단에 따른 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 검인은 위조·변조 등에 따른 분쟁을 예방하려는 목적(각주: 2015. 10. 19. 의안번호 제191726호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조)에서 그 서식을 확인하는 것에 지나지 않는 점, 「주택법」 제11조의3제1항에서 조합원 모집 신고 시에는 일정 비율 이상 토지의 사용권원을 확보하여 그 신고서에 건설예정지와 면적을 기재하고, 그 예정지의 지목 및 도시·군관리계획상의 용도 등에 관한 서류를 첨부(각주: 「주택법 시행규칙」 제7조의3 및 별지 제11호의2서식 참조)하도록 규정하고 있는 것과 달리, 소규모주택정비법 제25조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제22조의2제1항에서는 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 검인을 신청하는 경우 토지 사용권원 등을 확보하도록 규정하고 있지 않고, 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 추진예정구역의 위치 및 면적을 기재하거나, 그 구역의 지목 및 도시·군관리계획상의 용도에 관한 서류를 첨부하도록 규정하고 있지도 않은 점 등에 비추어 보면, 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 시장·군수등의 검인이 있는 것을 「주택법」 제11조의3제5항제1호에 따른 ‘이미 지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고가 된 것’에 해당한다고 볼 수는 없습니다.
  더욱이 「주택법」 제11조의3제5항 각 호에서 지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고 불수리 사유를 규정한 것은, 이미 조합설립인가를 받은 사업대지에 대해 조합원 모집을 하는 경우 등의 문제가 발생함에 따라 조합원 모집에 대한 공적 관리·감독을 강화하되(각주: 2016. 8. 12. 의안번호 제2001578호로 발의된 주택법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조), 조합원 모집 신고제도의 실효성을 높이기 위하여 신고 불수리 사유를 구체적으로 열거한 것으로 보아야 하는바, 명시적인 규정(각주: 「도시 및 주거환경정비법」 제19조제8항 참조)도 없이 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 시장·군수등의 검인이 있는 것을 「주택법」 제11조의3제5항제1호에 따른 ‘이미 지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고가 된 것’으로 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
  아울러 지역주택조합원 모집 신고가 수리된 사업대지가 포함된 지역에서 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 검인 신청이 있는 경우 시장·군수등은 검인을 할 수 있는데(각주: 법제처 2021. 8. 2. 회신 21-0349 해석례 참조), 지역주택조합원 모집 신고가 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 검인 신청 후에 있다는 이유로 그 모집 신고를 수리할 수 없다고 보아 지역주택조합원 모집을 진행할 수 없도록 하는 것은 형평에 맞지 않는다는 점, 만약 가로주택정비사업의 조합설립 서면동의서에 시장·군수등이 검인을 한 경우 그 추진예정구역을 포함한 주택건설대지에 대해서는 지역주택조합원 또는 직장주택조합원 모집 신고를 수리할 수 없다고 본다면, 토지등소유자 일부가 가로주택정비사업 조합설립 서면동의서에 대한 시장·군수등의 검인을 받아 지역주택조합 또는 직장주택조합의 조합원 모집 신고가 수리될 수 없도록 한 후, 지역주택조합 또는 직장주택조합을 설립하려는 자에게 본인들의 토지 또는 건축물을 과다한 금액에 매수하도록 하는 소위 “알박기 행위” 등의 부작용이 발생할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 이 사안의 경우, 「주택법」 제11조의3제5항제1호에 따른 “이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우”에 해당하지 않습니다.
  주택법
  제11조의3(조합원 모집 신고 및 공개모집) ① 제11조제1항에 따라 지역주택조합 또는 직장주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 관할 시장·군수·구청장에게 신고하고, 공개모집의 방법으로 조합원을 모집하여야 한다. 조합 설립인가를 받기 전에 신고한 내용을 변경하는 경우에도 또한 같다.
  ② ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없다.
  1. 이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우
  2. ∼ 4. (생 략)
  ⑥ ∼ ⑧ (생 략)
  빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
  제25조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 대한 동의(동의한 사항의 철회를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 이 경우 시장·군수등이 대통령령으로 정하는 방법에 따라 검인(檢印)한 서면동의서를 사용하여야 하며, 검인을 받지 아니한 서면동의서는 그 효력이 발생하지 아니한다.
  1. ∼ 2의2. (생 략)
  3. 제23조제1항부터 제5항까지에 따라 조합을 설립하는 경우
  4.·5. (생 략)
  ② ∼ ④ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.