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• 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제71조제1항제19호 및 별표 20 제1호다목·라목·사목에서는 휴게음식점 등으로서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”에 설치하는 건축물을 각각 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 2에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역을 규정하면서, 같은 표 각 호 외의 부분 단서에서는 ‘10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다’고 규정하고 있는바,
  국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 해당 지역 내에 다가구주택(각주: 한 개의 동으로만 이루어져 있고, 자연마을에 포함될 수 있는 다가구주택을 전제함.)이 있는 경우, 그 다가구주택의 1세대(각주: 다가구주택에서 실제로 거주하는 세대를 말하며, 이하 같음.)를 1호로 산정해야 하는지, 다가구주택 자체를 1호로 산정해야 하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 그 다가구주택의 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
  

• 이유

  법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인데(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조 ), 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서는 계획관리지역 중 각 호에 해당하는 지역이더라도 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 규정하면서 호수(戶數)의 의미나 그 산정기준에 관하여는 명확한 규정을 두고 있지 않은바, “호(戶)”는 호적상의 가족으로 구성된 집 또는 집을 세는 단위라는 점에서(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조 ) 통상적으로 ‘독립적인 가구(家口)의 단위’를 말한다고 할 것이므로, 1동의 다가구주택에 여러 세대가 거주하는 경우 같은 표 각 호 외의 부분 단서에 따른 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 할 것입니다.
  
  그리고 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 따르면 계획관리지역이란 “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역”을 말하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 한 취지는 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 휴게음식점 등이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것인바, 같은 표 각 호 외의 부분 단서의 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”이란 일정 규모 이상의 인구가 거주하는 주거지가 형성되어 있어 이미 개발이 이루어진 지역을 의미(각주: 법제처 2018. 3. 8. 회신 17-0676 해석례 참조 )한다고 할 수 있으므로, 그 지역 내에 다가구주택이 있는 경우에는 다가구주택의 1세대를 1호로 산정하는 것이 위와 같은 입법취지에 부합하는 해석입니다.
  한편 다가구주택은 「주택법」 제2조제2호에 따른 단독주택에 해당하여 구분소유권의 객체가 되지 않으므로 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따른 호수를 산정할 때에도 다가구주택은 건축물 그 자체인 다가구주택 1동을 1호로 보아야 한다는 의견이 있으나, 「주택법」 제2조제2호·제3호의 위임에 따라 단독주택과 공동주택의 종류와 범위를 규정하고 있는 같은 법 시행령 제2조·제3조에서 각각 인용하고 있는 「건축법 시행령」 별표 1 제1호·제2호에 따르면 다가구주택은 비록 단독주택으로 분류되지만 층수, 세대수 및 면적 등에 다소 차이가 있을 뿐(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목 및 제2호다목 등 참조), 공동주택과 마찬가지로 건축물이 수개의 주거부분으로 구획되어 각 세대가 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 주택이라는 점, 국토계획법 시행규칙 별표 2는 자연환경을 고려하여 계획관리지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 행위제한 규정으로, 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는지를 판단하는 기준은 주택의 분류나 구분소유의 허용 여부가 아니라 자연환경에 미치는 영향이나 실제 거주자의 규모 등이 기초가 되어야 할 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
  
  따라서 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 해당 지역 내에 다가구주택이 있는 경우, 그 다가구주택의 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서의 “10호”를 산정하는 기준을 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
  제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.
  1. ∼ 18. (생 략)
  19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물
  20.·21. (생 략)
  ②·③ (생 략)
  [별표 20]
  계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물(제71조제1항제19호 관련)
  1. 건축할 수 없는 건축물
  가.·나. (생 략)
  다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것
  라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점
  마.·바. (생 략)
  사. 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것
  아.·자. (생 략)
  2. (생 략)
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙
  제12조(계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역) 영 별표 20 제1호다목·라목 및 사목에서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역” 이란 별표 2의 지역을 말한다.
  [별표 2]
  계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역(제12조 관련)
  다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역. 다만, 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치·운영되거나 다음 각 호의 지역 내 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다.
  1. ∼ 8. (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.