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• 질의요지

  
  「낚시 관리 및 육성법」(이하 “낚시관리법”이라 함) 제2조제6호에서는 낚시어선업이란 낚시인(각주: 낚시관리법 제2조제2호에 따른 낚시인을 말하며, 이하 같음)을 낚시어선에 승선시켜 낚시터(각주: 낚시관리법 제2조제3호에 따른 낚시터를 말하며, 이하 같음)로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 낚시어선이란 「어선법」에 따라 등록된 어선으로서 낚시어선업에 쓰이는 어선을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제35조제2항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 서울특별시의 관할구역에 있는 한강의 경우에는 한강관리에 관한 업무를 관장하는 기관의 장을 말함)을 말하며(낚시관리법 제6조제1항 참조), 이하 같음)은 낚시어선의 안전운항, 승객의 안전사고 예방, 수질오염의 방지 및 수산자원의 보호 등을 위하여 낚시어선의 승객이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시해야 한다고 규정하고 있는바,
  
  시장ㆍ군수ㆍ구청장은 낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 같은 법 제2조제7호에 따른 낚시어선에 승선하여 낚시터(각주: 해상의 갯바위 등 낚시어선을 이용해서만 오갈 수 있는 낚시터로서 낚시관리법 제10조에 따른 낚시터업 허가를 받지 않고 같은 법 제16조에 따른 낚시터업 등록을 하지 않은 낚시터를 전제함)로 이동한 후 “낚시어선에서 하선하여 그 낚시터에서 낚시를 하는 사람”(이하 “이 사안 낚시인”이라 함)이 포함된다고 보아 같은 법 제35조제2항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  해양수산부는 위 질의요지에 대해 내부적으로 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 이 사안 낚시인이 포함되지 않으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  일반적으로 “승객”이란 차, 배, 비행기 따위의 탈것을 타는 손님을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)하고, 낚시관리법 제2조제6호에서는 낚시어선업이란 “낚시인을 낚시어선에 승선”시켜 낚시터로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업을 말한다고 규정하고 있으므로, 낚시어선의 “승객”에 해당하기 위해서는 낚시어선에 승선하고 있는 경우여야 할 것인바, 낚시어선에서 일시적으로 하선하는 경우가 아니고 낚시터에 도착하여 그 곳에서 낚시를 하기 위해 하선한 경우인 “이 사안 낚시인”은 더 이상 낚시어선의 승객의 지위를 유지하고 있는 것으로 볼 수는 없고, 낚시터에서 낚시를 마친 후 다시 낚시어선을 이용하여 항구로 돌아올 것이 예정되어 있다고 하더라도 이는 낚시어선에 승선함에 따라 승객의 지위를 다시 획득하는 것으로 보아야 하므로, 이 사안 낚시인은 낚시어선의 승객의 지위를 유지하고 있다고 볼 수는 없을 것입니다.
  
  그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 낚시관리법 제36조 전단 및 제3호에서는 낚시어선업자 또는 선원은 낚시어선에 “승선”한 승객에게 같은 법 제35조제2항에 따른 낚시어선 승객의 준수 사항을 준수하도록 조치할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제36조 후단에서는 이 경우 낚시어선의 승객은 낚시어선업자 또는 선원의 조치에 협조해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제2항제6호에서는 같은 법 제36조를 위반하여 낚시어선업자 또는 선원의 조치를 거부하거나 방해한 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 이 사안 낚시인이 낚시어선의 승객에 포함된다고 보아 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 같은 법 제35조제2항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  또한 이 사안 낚시인이 해상의 갯바위 등 낚시터에 하선한 후 낚시를 하고 있는 동안에는 낚시어선업자 및 선원의 관리 범위 밖에 있게 되므로, 낚시어선업자 및 선원은 이 사안 낚시인에 대해 낚시관리법 제36조에 따라 일정한 사항을 준수하도록 조치하거나, 이 사안 낚시인이 그 조치를 이행하는지 여부를 확인하기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  
  아울러 낚시관리법 제9조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 관할 해양경찰서장은 낚시인의 생명과 신체의 안전을 확보하기 위하여 기상악화 등 일정한 경우에는 낚시인에게 안전한 장소로의 이동 또는 특정 지역의 출입금지를 명할 수 있고(제1항), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 조 제1항의 사항과 그 밖에 낚시인의 안전관리에 필요한 사항이 포함된 안전관리지침을 정하여 시행하여야 한다고 규정하고 있는데(제2항 전단), 이는 위험하거나 격리된 장소에서 낚시를 할 경우에 기상변동 등에 따른 사고발생 방지를 위해 낚시인에 대한 안전조치를 취할 수 있도록 하기 위한 취지의 규정인바(각주: 2011. 3. 9. 법률 제10458호로 제정되어 2012. 9. 10. 시행된 낚시관리법 제정이유 참조), 낚시인이 낚시어선에 승선하고 있는 경우에는 같은 법 제35조제2항을 적용하고, 낚시어선에서 하선하여 낚시터에서 낚시를 하는 동안에는 같은 법 제9조를 적용한다고 보는 것이 해당 법률의 규정체계에 비추어 합리적이라고 할 것입니다.
  
  따라서 낚시관리법 제9조에 따라 이 사안 낚시인에 대해 안전관리 지침을 정하여 시행하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 이 사안 낚시인이 포함되지 않으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 항에 따라 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 없습니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  이 사안 낚시인을 낚시관리법 제35조제2항에 따른 낚시어선의 “승객”에 포함된다고 보아 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 이 사안 낚시인이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시할 수 있도록 하려면 입법적으로 이를 명확히 할 필요가 있습니다.
  
  <관계 법령>
  낚시 관리 및 육성법
  제35조(안전운항 등을 위한 조치) ① (생 략)
  ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 낚시어선의 안전운항, 승객의 안전사고 예방, 수질오염의 방지 및 수산자원의 보호 등을 위하여 낚시어선의 승객이 준수하여야 하는 사항을 정하여 고시하여야 한다.
  ③ (생 략)
  제36조(낚시어선 승객의 준수사항) 낚시어선업자 또는 선원은 안전운항을 위하여 낚시어선에 승선한 승객에게 다음 각 호의 사항을 준수하도록 조치할 수 있다. 이 경우 낚시어선의 승객은 낚시어선업자 또는 선원의 조치에 협조하여야 한다.
  1. 제29조제3항에 따른 구명조끼 착용에 관한 사항
  2. 제33조제3항에 따른 승선자명부 작성 및 신분증 확인에 관한 사항
  3. 제35조제2항에 따라 낚시어선 승객이 준수하여야 하는 사항
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.