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• 질의요지

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제2항 본문에서는 투기과열지구(각주: 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구를 말하며, 이하 같음)로 지정된 지역에서 재개발사업을 시행하는 경우에는 같은 법 제74조에 따른 관리처분계획(이하 “관리처분계획”이라 함)의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(각주: 매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외하며, 이하 같음)한 자는 조합원이 될 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제72조제6항 본문에서는 투기과열지구의 정비사업에서 관리처분계획에 따라 같은 법 제74조제1항제2호 또는 제4호가목의 분양대상자 및 그 세대에 속한 자(이하 “분양대상자등”이라 함)는 분양대상자 선정일(조합원 분양분의 분양대상자는 최초 관리처분계획 인가일을 말하며, 이하 같음)부터 5년 이내에는 투기과열지구에서 같은 법 제72조제3항에 따른 분양신청을 할 수 없다고 규정하고 있는바,
  가. 투기과열지구와 조정대상지역(각주: 「주택법」 제63조의2제1항제1호에 따라 지정된 조정대상지역을 말하며, 이하 같음)으로 나누어진 하나의 정비구역(이하 “이 사안 정비구역”이라 함)에서 재개발사업을 시행하는 경우(각주: 이 사안의 재개발사업은 도시정비법 제25조제1항제1호에 따라 조합이 시행하는 방식임을 전제함)로서 관리처분계획 인가 후 이 사안 정비구역 중 조정대상지역에서 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자(각주: 도시정비법 제39조제2항 단서에 해당하지 않는 경우를 전제함)에 대해서도 도시정비법 제39조제2항 본문이 적용되어 해당 양수인은 조합원이 될 수 없는지?
  나. 이 사안 정비구역 중 조정대상지역의 토지등소유자(각주: 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하며(도시정비법 제2조제9호가목 참조), 이하 같음)이면서 이 사안 정비구역 밖의 투기과열지구의 정비사업 분양대상자등인 자가 그 분양대상자 선정일부터 5년 이내인 경우, 그 토지등소유자에 대해서도 도시정비법 제72조제6항 본문이 적용되어 이 사안 정비구역에서 같은 조 제3항에 따른 분양신청을 할 수 없는지?(각주: 이 사안 정비구역 중 투기과열지구와 조정대상지역을 각각 구분하지 않고 이 사안 정비구역 전체에 대해 하나의 주택분양공고를 한 경우로서 도시정비법 제72조제6항 단서에 해당하지 않는 경우를 전제함)
  ※ 질의배경
  민원인은 위 질의요지와 관련하여 국토교통부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  가. 질의 가에 대해
  이 사안 정비구역 중 조정대상지역에서 재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자에 대해서도 도시정비법 제39조제2항 본문이 적용되므로 해당 양수인은 조합원이 될 수 없습니다.
  나. 질의 나에 대해
  이 사안의 경우 해당 토지등소유자에 대해서도 도시정비법 제72조제6항 본문이 적용되므로 해당 토지등소유자는 이 사안 정비구역에서 같은 조 제3항에 따른 분양신청을 할 수 없습니다.
  

• 이유

  가. 질의 가에 대해
  도시정비법에 따르면 “정비사업”이란 같은 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 주거환경개선사업, 재개발사업 및 재건축사업을 말하고(제2조제2호), 정비사업인 재개발사업은 지정된 정비구역에서 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 등의 방법으로 시행(제23조제2항)하며, 시장ㆍ군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며[도시정비법 제2조제2호나목1) 참조), 이하 같음), 토지주택공사등(각주: 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사 또는 「지방공기업법」에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사를 말하며(도시정비법 제2조제10호 참조), 이하 같음) 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 원칙적으로 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고(제35조제1항), 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하는바(제39조제1항], 정비사업인 재개발사업은 투기과열지구와 조정대상지역을 구분하지 않고, “정비사업 단위”로 조합을 설립하여 시행된다고 할 것입니다.
  그리고 도시정비법 제39조제2항 본문에서는 투기과열지구로 지정된 지역에서 재개발사업을 시행하는 경우에는 관리처분계획의 인가 후 “해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자”는 같은 조 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다고 규정하고 있는바, 같은 조 제2항에 따른 조합원 자격 취득 제한은 투기과열지구로 지정된 지역에서 재개발사업을 시행하는 경우 “재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자”를 대상으로 하므로, 단일한 정비구역에서 하나의 재개발사업을 시행하는 경우 그 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자에 대해 같은 항의 적용 여부를 판단할 때 투기과열지구와 조정대상지역으로 구분하여 조합원 자격 취득 여부를 판단하기 어렵다고 할 것입니다.
  또한 도시정비법 제39조제2항 본문의 입법 취지는 투기과열지구에서 재개발사업을 시행하는 경우 관리처분계획의 인가 후에는 조합원 지위 양도를 금지함으로써 실수요자를 보호하고 단기 투기수요를 억제하여 주택시장을 안정적으로 관리하려는 것(각주: 2017. 8. 18. 의안번호 제2008592호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 검토보고서 참조)인데, 하나의 정비구역이 투기과열지구와 조정대상지역으로 나뉘어 있다고 하더라도 이 사안 재개발사업은 투기과열지구를 포함한 해당 정비구역 전체에서 시행하는 것이지 투기과열지구에서만 시행하는 것은 아니므로, 투기과열지구가 포함된 정비구역에서 시행하는 재개발사업의 건축물 또는 토지를 관리처분계획 인가 후 양수한 자에게는 조합원 지위 양도 제한 규정이 적용된다고 보는 것이 투기수요 차단과 주거안정 달성이라는 같은 항의 입법목적에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  한편 이 사안 정비구역 중 조정대상지역에서 재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자에 대해서는 도시정비법 제39조제2항 본문이 적용되지 않는다는 의견이 있으나, 이 사안은 투기과열지구와 조정대상지역을 구분하지 않고 하나의 정비구역에서 재개발사업을 시행하여 건설·공급되는 주택 전체를 대상으로 같은 법 제72조제3항에 따른 분양신청이 이루어지는 경우이므로, 조정대상지역에서 재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자가 조합원이 될 수 있다고 본다면, 조정대상지역에서 재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자가 투기과열지구의 주택을 분양받게 될 수도 있는바, 그러한 의견은 하나의 정비구역에서 시행하는 하나의 재개발사업임에도 불구하고 투기과열지구의 조합원과 조정대상지역의 조합원을 달리 취급하게 되어 조합원간 형평에 반하는 결과를 초래할 수 있고, 조정대상지역의 부동산 거래를 과열시켜 결과적으로 투기수요 차단과 주거안정의 달성을 위한 같은 법 제39조제2항 본문의 입법목적을 달성하기 어렵게 되므로 타당하지 않습니다.
  따라서 이 사안 정비구역 중 조정대상지역에서 재개발사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자에 대해서도 도시정비법 제39조제2항 본문이 적용되므로 해당 양수인은 조합원이 될 수 없습니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  투기과열지구와 조정대상지역으로 나누어진 하나의 정비구역에서 재개발사업을 시행하는 경우, 그 정비사업 전체에 대해 도시정비법 제39조제2항 본문에 따른 조합원 지위 양도 제한 규정이 적용된다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
  나. 질의 나에 대해
  도시정비법에 따르면 “정비사업”이란 같은 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 주거환경개선사업, 재개발사업 및 재건축사업을 말하고(제2조제2호), 정비사업인 재개발사업은 지정된 정비구역에서 관리처분계획에 따라 건축물을 건설하여 공급하는 등의 방법으로 시행(제23조제2항)하며, 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 원칙적으로 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고(제35조제1항), 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하는바(제39조제1항), 정비사업인 재개발사업은 투기과열지구와 조정대상지역을 구분하지 않고, “정비사업 단위”로 조합을 설립하여 시행된다고 할 것입니다.
  그리고 도시정비법 제72조제6항 본문에서는 투기과열지구의 정비사업 분양대상자등의 경우 분양대상자 선정일부터 5년 이내에 투기과열지구에서 다른 정비사업의 분양신청을 할 수 없다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 투기과열지구의 정비구역에서 시행하는 “정비사업”을 기준으로 5년 이내에 분양신청이 제한(이하 “재당첨 제한”이라 함)되는 분양대상자등을 정하고 있는 것이므로, 단일한 정비구역에서 시행하는 하나의 재개발사업의 분양대상자등에 대해 투기과열지구와 조정대상지역으로 구분하여 재당첨 제한 규정이 다르게 적용된다고 보기는 어렵습니다.
  또한 도시정비법 제72조제6항의 입법연혁을 살펴보면, 같은 항은 2017년 10월 24일 법률 제14943호로 일부개정된 같은 법 제46조제3항으로 신설된 규정으로서, 같은 항 신설 전의 구 「주택공급에 관한 규칙」(각주: 2017. 9. 20. 국토교통부령 제450호로 일부개정되기 전의 것을 말함)에서 투기과열지구의 정비사업에서 일반분양을 받은 경우에는 5년간 다른 정비사업의 일반분양을 받는 것을 제한하는 규정을 두었던 반면, 조합원 분양분에 대해서는 재당첨 제한 규정이 없어 ‘조합을 달리하여 복수의 정비사업’에서 주택을 취득하려는 투기수요가 존재할 여지가 있음을 고려하여 투기수요를 억제(각주: 2017. 10. 24. 법률 제14943호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시 및 주거환경정비법 개정이유 및 주요내용 및 2017. 8. 18. 의안번호 제2008592호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국토교통위원회 검토보고서 참조)하기 위해 해당 규정을 신설한 것인바, 이 사안 정비구역의 경우 그 일부만 투기과열지구라고 하더라도 이 사안의 정비사업은 투기과열지구를 포함한 하나의 정비구역에서 시행하는 것이므로, 해당 정비사업의 분양대상자등에게는 모두 같은 항이 적용된다고 보는 것이 투기수요를 억제하고 주거안정을 달성하기 위한 해당 규정의 입법취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  한편 이 사안 정비구역 중 조정대상지역의 토지등소유자에 대해서는 도시정비법 제72조제6항 본문이 적용되지 않는다는 의견이 있으나, 이 사안의 경우 투기과열지구와 조정대상지역을 구분하지 않고 하나의 정비구역에서 시행되는 재개발사업으로 건설·공급되는 주택 전체를 대상으로 같은 조 제3항에 따른 분양신청이 이루어지므로, 조정대상지역의 토지등소유자가 투기과열지구의 주택을 분양받게 될 수도 있는바, 그러한 의견은 하나의 정비구역에서 시행하는 하나의 재개발사업임에도 불구하고 투기과열지구의 토지등소유자와 조정대상지역의 토지등소유자를 달리 취급하게 되어 조합원간 형평에 반하는 결과를 초래할 수 있고, 투기수요 억제와 주거안정 달성을 위해 재당첨 제한 규정을 둔 같은 조 제6항의 취지에 반하게 되므로 타당하지 않습니다.
  따라서 이 사안의 경우 해당 토지등소유자에 대해서도 도시정비법 제72조제6항 본문이 적용되므로 해당 토지등소유자는 이 사안 정비구역에서 같은 조 제3항에 따른 분양신청을 할 수 없습니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  투기과열지구와 조정대상지역으로 나누어진 하나의 정비구역에서 재개발사업을 시행하는 경우, 그 정비사업의 토지등소유자에 대해서는 도시정비법 제72조제6항 본문에 따른 재당첨 제한 규정이 적용된다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  도시 및 주거환경정비법
  제39조(조합원의 자격 등) ① (생 략)
  ② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 7. (생 략)
  ③ 사업시행자는 제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 조합원의 자격을 취득할 수 없는 경우 정비사업의 토지, 건축물 또는 그 밖의 권리를 취득한 자에게 제73조를 준용하여 손실보상을 하여야 한다.
  [법률 제14567호(2017. 2. 8.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항 각 호 외의 부분 단서는 2018년 1월 26일까지 유효함]
  제72조(분양공고 및 분양신청) ①·② (생 략)
  ③ 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 제2항에 따른 분양신청기간에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다.
  ④·⑤ (생 략)
  ⑥ 제3항부터 제5항까지의 규정에도 불구하고 투기과열지구의 정비사업에서 제74조에 따른 관리처분계획에 따라 같은 조 제1항제2호 또는 제1항제4호가목의 분양대상자 및 그 세대에 속한 자는 분양대상자 선정일(조합원 분양분의 분양대상자는 최초 관리처분계획 인가일을 말한다)부터 5년 이내에는 투기과열지구에서 제3항부터 제5항까지의 규정에 따른 분양신청을 할 수 없다. 다만, 상속, 결혼, 이혼으로 조합원 자격을 취득한 경우에는 분양신청을 할 수 있다.
  ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.