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• 질의요지

  
  「하수도법」 제19조의2제1항 및 제19조의5제1항에서는 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자(각주: 일정한 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 환경부장관에게 등록한 자 등 「하수도법」 제19조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음)에게 대행하게 할 때에는 대행계약을 체결해야 한다고 규정하고 있는바, 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약 체결을 위한 입찰 시 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제31조에 따른 부정당업자(각주: 계약을 이행할 때 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자 등 지방계약법 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음)의 입찰 참가자격 제한 규정이 적용되는지?
  
  

• 질의배경

  
  환경부는 위 질의요지에 대한 행정안전부 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약 체결을 위한 입찰 시 지방계약법 제31조에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한 규정이 적용됩니다.
  
  

• 이유

  
  지방계약법 제2조에서는 같은 법은 “지방자치단체”가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대해 적용한다고 규정하고 있는데, 「하수도법」 제18조제1항 전단에서는 공공하수도관리청은 “관할 지방자치단체의 장”이 된다고 규정하고 있으므로, 같은 법 제19조의5제1항에 따라 지방자치단체의 장인 공공하수도관리청이 관리대행업자와 체결하는 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약은 지방자치단체가 당사자가 되는 계약으로서 원칙적으로 지방계약법이 적용됩니다.
  
  그런데 지방계약법 제4조에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 지방자치단체의 장(각주: 지방자치단체의 장이 지방계약법 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함함)은 부정당업자에 대해서는 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한해야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 「하수도법」에서 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약에 관하여 지방계약법에 따른 입찰 참가자격 제한 규정에 대한 특별한 규정을 두고 있어 지방계약법상 입찰 참가자격 제한 규정의 적용이 배제되는지가 문제됩니다.
  
  먼저 지방계약법 제4조는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 경우 원칙적으로 같은 법에 따라 계약사무를 처리하되, 다른 법률에서 지방계약법과 다른 내용을 규정하고 있거나 지방계약법에서 정한 특정 사항은 적용하지 않는다고 명시적으로 규정하고 있는 경우 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 지방계약법에서 규율하고 있지 않은 사항에 대해 다른 법률의 규정이 있는 경우에는 그 다른 법률의 규정에 따라 처리하도록 하여, 개별법에서 계약제도 운영에 대하여 특례규정을 두거나 보완적인 규정을 정할 수 있도록 하려는 취지의 규정입니다(각주: 2015. 7. 22. 회신 15-0425 해석례 참조 ).
  
  그런데 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약에 관한 「하수도법」 제19조의5를 살펴보면, 같은 조 제1항에서는 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 할 때에는 대행계약을 체결해야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항ㆍ제3항에서는 공공하수도관리청은 관리대행업자가 등록취소처분을 받은 경우에는 대행계약을 해지해야 하고, 지방자치단체 간 공공하수도의 운영ㆍ관리를 통합하게 된 경우에는 대행계약을 해지할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제4항ㆍ제5항에서는 공공하수도관리청은 대행계약의 성과평가 결과 미흡한 사항에 대해서는 해당 관리대행업자에게 시정을 요구할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 지방계약법 제31조의 내용과 다른 규정이나 같은 조의 적용을 제외한다는 규정을 두고 있지 않으므로 같은 법 제4조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수 없는바, 공공하수도관리청이 관리대행업자와 체결하는 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약에 대해서도 같은 법 제31조가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
  
  그리고 지방계약법 제31조의 취지는 지방자치단체가 수행하는 사업의 경우 공공성과 주민생활에 미치는 사회적ㆍ경제적 영향력이 매우 크므로, 입찰 과정에서의 불법행위나 지방계약 이행의무 위반행위 등이 가져오는 공익 침해의 정도가 막대한 점을 고려해 부정당업자에 대해 일정기간 동안 입찰 참가자격을 제한함으로써 지방계약 체결의 공정성과 그 충실한 이행을 확보하기 위한 것(각주: 헌법재판소 전원재판부 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125 결정례 참조)인바, 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약도 그 체결 및 이행 과정에서 불법행위나 부정행위 등이 있는 경우에는 해당 관리대행업자에 대한 효과적인 관리ㆍ감독 수단으로서 입찰 참가자격 제한이 필요하다고 보는 것이 관련 규정의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
  
  따라서 공공하수도 운영ㆍ관리 업무의 대행계약 체결을 위한 입찰 시 지방계약법 제31조에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한 규정이 적용됩니다.
  <관계 법령>
  하수도법
  제19조의2(공공하수도 관리대행업 등) ① 공공하수도관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “관리대행업자”라 한다)에게 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 대행하게 할 수 있다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  ② ∼ ④ (생 략)
  제19조의5(관리대행 계약체결 및 계약해지) ① 제19조의2제1항에 따라 공공하수도관리청이 공공하수도 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 할 때에는 대행계약을 체결하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  
  지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
  제4조(다른 법률과의 관계) 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
  1. 계약을 이행할 때 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
  2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자
  3. 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」, 「소프트웨어 진흥법」 및 그 밖의 다른 법률에 따른 하도급의 제한규정을 위반하여 하도급한 자(하도급 통지의무 위반의 경우는 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 위반한 경우만을 말한다), 발주관서의 승인 없이 하도급한 자 및 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자
  4. 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행 과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자
  5. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
  6. 「대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」 제27조제7항에 따라 중소벤처기업부장관으로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
  7. 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람에게 금품 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공한 자
  가. ∼ 아. (생 략)
  8. 제33조를 위반하여 계약을 체결한 자
  9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
  가. ∼ 다. (생 략)
  ② ∼ ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.