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• 질의요지

  
  「농지법」 제32조제1항제7호 및 같은 법 시행령 제29조제6항제1호에서는 농업진흥구역(각주: 「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역을 말하며, 이하 같음)에 “가스공급설비”를 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 수소충전소[「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 수소연료공급시설(이하 “수소연료공급시설”이라 함)로서, 개별 소비자가 방문하여 수소전기자동차에 수소를 충전하는 형태로 수소를 판매하는 시설을 말하며, 이하 같음]가 농업진흥구역에 설치할 수 있는 “가스공급설비”에 포함되는지?
  
  

• 질의배경

  
  경기도 평택시는 위 질의요지와 관련하여 농림축산식품부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 수소충전소는 농업진흥구역에 설치할 수 있는 “가스공급설비”에 포함되지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「농지법」 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위가 아니면 토지이용행위를 원칙적으로 금지하고 있으나, 같은 항 단서, 같은 항 제7호 및 같은 법 시행령 제29조제6항제1호에 따르면 공공시설로서 가스공급설비의 설치는 예외적으로 허용하고 있는바, 법령의 문언상 농업진흥구역에 설치할 수 있는 가스공급설비는 “공공시설”로서의 성질을 가진 가스공급설비로만 제한적으로 해석할 필요가 있습니다.
  
  그런데 「농지법 시행령」 제29조제6항제1호에서는 “공공시설”의 종류로 가스공급설비 외에 상하수도, 운하, 전주, 통신선로, 변전소, 송유설비 등을 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 같은 호에 따라 농업진흥구역에 설치가 허용되는 시설은 공익적 목적으로 설치되는 시설로서 규모와 범위가 크거나 전국적인 망(網)이 필요하여 농업진흥구역에 설치하는 것이 불가피한 시설로 보아야 하는바, 수소충전소에 방문하는 소비자에게 수소를 충전하는 형태로 판매하는 시설인 수소충전소는 이러한 “공공시설”에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
  
  또한 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 국토 환경 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제32조제1항은 농지가 집단화되어 농업의 진흥을 도모하기 위해 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역인 농업진흥구역의 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위한 취지(각주: 1990. 4. 7. 법률 제4229호로 제정된 「농어촌발전특별법」 제정이유서 참조)의 규정입니다.
  
  이러한 「농지법」의 목적과 농업진흥구역에서의 행위제한을 규정한 같은 법 제32조제1항의 규정 취지에 비추어 볼 때, 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적ㆍ열거적인 것으로 보아야 하고(각주: 법제처 2019. 7. 25. 회신 18-0799 해석례 및 법제처 2015. 11. 23. 회신 15-0732 해석례 참조), 같은 조 제6항제1호에 따른 “가스공급설비”에 해당하는 시설인지 여부를 해석할 때는 농지의 효율적 이용 및 농업 생산성 향상을 저해하지 않는 범위에서 제한적으로 해석해야 할 것인데, 농지법령에는 농업진흥구역에 수소충전소를 설치할 수 있다는 명시적인 규정이 없고, 수소충전소의 경우 수소의 충전을 위한 소비자의 차량 사용 및 수소의 충전ㆍ판매 행위로 인해 농지가 훼손되거나 농지의 효율적 이용 및 농업 생산성 향상이 저해될 우려가 있으므로, 농업진흥구역에서 설치가 허용되는 “가스공급설비”에 수소충전소가 포함된다고 확대하여 해석할 수는 없습니다.
  
  한편 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제43조제1항 단서, 같은 법 시행령 제35조제1항제1호다목 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항제6호다목에 따르면 수소연료공급시설도 가스공급설비에 포함되므로 수소연료공급시설에 해당하는 수소충전소도 “가스공급설비”로 보아 농업진흥구역에 설치할 수 있다는 의견이 있으나, 「농지법」과 국토계획법은 서로 다른 입법목적과 취지를 가진 별개의 법률로서 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 볼 수 없는바, 국토계획법령에서 수소연료공급시설에 해당하는 수소충전소를 가스공급설비로 규정하고 있다고 하여 반드시 농지법령에서 국토계획법령에 따른 가스공급설비의 범위를 그대로 적용해야 하는 것은 아니라는 점, 국토계획법령에 따른 가스공급설비를 모두 농업진흥구역에 설치할 수 있다고 해석하게 되면 농업진흥구역에 무분별하게 관련 시설들이 설치될 수 있어 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전하려는 「농지법」의 입법 목적과 취지가 훼손될 수 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 모든 수소연료공급시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
  
  따라서 수소충전소는 농업진흥구역에 설치할 수 있는 가스공급설비에 포함되지 않습니다.
  <관계 법령>
  농지법
  제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 6. (생 략)
  7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치
  8.ㆍ9. (생 략)
  ② ∼ ④ (생 략)
  
  농지법 시행령
  제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ⑤ (생 략)
  ⑥ 법 제32조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 공공시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1. 상하수도(하수종말처리시설 및 정수시설을 포함한다), 운하, 공동구(共同溝), 가스공급설비, 전주(유ㆍ무선송신탑을 포함한다), 통신선로, 전선로(電線路), 변전소, 소수력(小水力)ㆍ풍력발전설비, 송유설비, 방수설비, 유수지(遊水池)시설, 하천부속물 및 기상관측을 위한 무인(無人)의 관측시설
  2. (생 략)
  ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.