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• 질의요지

  
  「농어촌정비법」 제110조제2항에서는 농어촌정비사업의 시행자는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경(이하 “토지 수용 등”이라 함)할 수 있다고 규정하면서, 사업시행자가 같은 법 제10조에 따른 토지 소유자와 같은 법 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다고 규정하고 있는바,
  
  시장ㆍ군수ㆍ구청장 외의 민간인 자가 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받은 경우, 그 승인을 받아 농어촌 관광휴양단지 개발 사업을 시행하는 자는 같은 법 제110조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대한 농림축산식품부의 회신 내용에 이견이 있어 법령해석 요청을 의뢰하였고, 이에 농림축산식품부에서 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아 사업을 시행하는 민간인 사업시행자는 같은 법 제110조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  「농어촌정비법」 제2조제4호 각 목에서는 농업생산기반 정비사업(가목), 생활환경 정비사업(나목), 농어촌 관광휴양자원 개발사업(라목) 등을 농어촌정비사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제16호에서 농어촌 관광휴양단지사업을 농어촌 관광휴양사업의 하나로 규정하고 있으며, 농어촌정비사업을 시행할 수 있는 자를 같은 법 제10조(농업생산기반 정비사업 시행자)ㆍ제56조(생활환경 정비사업 시행자) 등에서 각각 정하면서 같은 법 제82조에서 농어촌 관광휴양단지 개발사업의 사업시행자를 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 사업계획의 승인을 받은 자로 규정하고 있고, 같은 법 제110조제2항에서는 농어촌정비사업의 시행자는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지 수용 등을 할 수 있되, 같은 항 괄호 부분에서 농어촌정비사업의 사업시행자 중 같은 법 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간(각주: 표준국어대사전에서는 ‘민간’을 ‘관청이나 정부기관에 속하지 않음’으로 규정하고 있음)인 경우에는 토지 수용 등을 할 수 없도록 제한하고 있습니다.
  
  이와 같이 각각의 농어촌정비사업의 사업시행자를 그 사업별로 개별 조문에서 별도로 정하고 있는 「농어촌정비법」의 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제110조제2항의 괄호 부분에 따라 사업시행자 중에서 토지 수용 등을 할 수 없는 자는 “제10조에 따라 농업생산기반 정비사업을 시행하는 토지 소유자”와 “제56조에 따라 생활환경 정비사업을 시행하는 사업시행자 중 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우”로 한정하여 열거한 것으로 보는 것이 이러한 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
  
  또한 구 「농어촌정비법」(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9758호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제96조제2항에서는 정비사업의 시행자는 정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다고 규정하여 민간인 사업시행자인 경우에도 예외 없이 토지 수용 등을 허용하였다가, 2009년 6월 9일 법률 제9758호로 전부개정된 「농어촌정비법」에서 농어촌정비사업 중 생활환경 정비사업의 경우 그 사업시행자를 확대(각주: 전부개정 전의 사업시행자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국농어촌공사였으나, 전부개정하면서 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 한국농어촌공사 외에 마을정비조합, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등이 한국토지주택공사 등과 공동출자하여 설립한 법인, 농어촌 주택 소유자를 추가함)하면서 이 사안의 괄호 부분을 신설하여 일정한 사업시행자는 토지 수용 등을 할 수 없도록 변경하였습니다.
  
  이러한 법령의 개정 연혁에 비추어 볼 때, 만약 구 「농어촌정비법」 제96조제2항에 따라 토지 수용 등을 할 수 있었던 민간인 사업시행자 모두에 대해 법 개정을 통하여 토지 수용 등을 할 수 없게 하려는 취지로 이 사안의 괄호 부분을 신설한 것이라면, 2009년 6월 9일 법률 제9758호로 전부개정된 「농어촌정비법」 부칙에 같은 법 제110조제2항의 적용 시기 및 대상 등에 관한 경과조치 등을 두어 민간 사업시행자의 토지 수용 등에 대한 적용 관계를 명확하게 했을 것이나 해당 법률의 전부개정 당시 제110조제2항의 개정에 관하여 아무런 부칙을 두지 않았는바, 이 사안의 괄호 부분은 생활환경 정비사업의 사업시행자를 확대하면서 그 확대된 사업시행자가 민간인 경우에는 토지 수용 등을 할 수 없도록 제한하려는 의도로 보아야 하고, 구 「농어촌정비법」에 따라 토지 수용 등을 할 수 있었던 민간인 사업시행자 전부에 대해 토지 수용 등을 제한하려는 취지는 아니라고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
  
  아울러 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제2조제2호, 제4조제8호 및 별표 제31호에 따라 토지등(각주: 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목(立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권·양식업권 또는 물의 사용에 관한 권리, 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리를 말함(토지보상법 제2조 및 제3조 참조))을 취득할 수 있는 “공익사업”에 해당하고, 같은 법 제2조제3호에서는 “사업시행자”를 공익사업을 수행하는 자로 규정하면서 같은 법 제19조제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 같은 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 토지보상법에서는 공익사업을 수행하면서 토지 수용 등을 할 수 있는 사업시행자의 범위에서 민간인 사업시행자를 배제하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  따라서 이 사안의 경우 「농어촌정비법」 제82조제2항 전단에 따라 농어촌 관광휴양단지를 개발하기 위한 사업계획을 세워 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받은 민간인 사업시행자는 토지 수용 등을 할 수 있다고 보아야 합니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  「농어촌정비법」 제110조제2항을 개정하여 토지 수용 등을 할 수 없는 민간인 사업시행자의 범위를 명확히 할 필요가 있습니다.
  
  농어촌정비법
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 3. (생 략)
  4. “농어촌정비사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다.
  가. 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업
  나. 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업
  다. 농어촌산업 육성사업
  라. 농어촌 관광휴양자원 개발사업
  마. 한계농지등의 정비사업
  5. ～ 18. (생 략)
  제110조(토지 등의 수용) ① 농어촌정비사업에 필요한 토지, 건축물과 부속토지는 협의매수하는 것을 원칙으로 한다.
  ② 농어촌정비사업의 시행자(사업시행자가 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다)는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용ㆍ사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다.
  ③ ～ ⑦ (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.