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• 질의요지

  
  「농업협동조합법」 제2조제2호에 따른 지역농업협동조합(이하 “지역농협”이라 함)은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “정보공개법”이라 함)의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지?
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대해 행정안전부에 문의하였고, 행정안전부에서 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 지역농업협동조합은 정보공개법의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  특수법인의 개념은 다양하게 정의되고 있으나, 적어도 특수법인에는 특별법에 따라 직접 설립되거나 특별법에 설립 근거를 두어 특별한 설립행위가 필요한 법인이 포함되는바(각주: 법령 입안ㆍ심사 기준(법제처 발행, 2020) 392쪽 참조), 이 사안의 지역농협은 「농업협동조합법」 제4조에 따라 법인격이 부여되고, 같은 법 제15조부터 제18조까지의 규정에 따라 설립인가, 출자금의 납입, 설립등기 등의 절차를 거쳐 설립하므로 일반적인 특수법인의 개념에는 포함될 수 있을 것입니다(각주: 대구고등법원 2008. 8. 22. 선고 2008누212 판결례(확정) 참조).
  
  그러나 특정 법인이 정보공개법의 적용 대상인 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하는지 여부는, 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하려는 같은 법의 입법 목적을 염두에 두고, 해당 법인에 부여된 업무가 국가행정업무이거나, 이에 해당하지 않더라도 공동체 전체의 이익에 해당하는 공익적 성격을 가지는 업무를 수행하는지 여부를 중심으로 개별적으로 판단하되, 해당 법인의 설립근거가 되는 법률이 법인의 조직구성 등에서 「민법」이나 「상법」 등에 따라 설립된 일반 법인과 달리 규율한 취지, 국가나 지방자치단체의 재정적 지원ㆍ보조의 유무와 그 정도, 다른 공공기관에 대한 정보공개청구와는 별도로 해당 법인에 대하여 직접 정보공개청구를 할 필요성이 있는지 등을 종합적으로 고려해야 합니다(각주: 대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결례 참조).
  
  그런데 「농업협동조합법」 제9조제1항 및 제24조의2에서는 국가와 공공단체가 조합의 자율성을 침해해서는 안 되고, 지역농협은 조합원의 이익을 우선할 수 있다고 규정하는 등 지역농협의 강한 자주성을 입법적으로 보장하고 있으며, 그 설립ㆍ운영, 구성원, 기관, 해산ㆍ청산, 등기 등은 기본적으로 「민법」상 사단법인으로서의 성격을 가지되, 「농업협동조합법」에 따라 조합원들이 일정 좌수를 출자해야 하고(제21조), 지역농협은 교육ㆍ지원사업, 경제사업, 신용사업, 공제사업, 복지후생사업 등의 사업을 통해 활발한 경제활동을 할 것을 예정(제57조)하고 있다는 측면에서 「상법」상 회사로서의 성격도 가지고 있는바, 지역농협은 본질적으로 공익성이 요구되는 공공기관으로서의 성격보다는 사법인(私法人)으로서의 성격이 더 강하다고 보아야 합니다.
  
  아울러 「농업협동조합법」 제65조제4항에서는 회계장부 및 서류의 경우 조합원 100인이나 100분의 3 이상의 동의를 받아 열람이나 사본 발급을 청구할 수 있도록 규정하고 있는바, 만약 지역농협을 정보공개법이 적용되는 공공기관으로 본다면, 직접적인 이해당사자인 조합원 등의 정보공개청구권은 위 규정에 따라 제한되는데 비하여 일반인의 정보공개청구권은 오히려 위와 같은 제한을 받지 않게 되는 부당한 결과가 발생하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다(각주: 대구고등법원 2008. 8. 22. 선고 2008누212 판결례(확정) 참조).
  
  한편 「농업협동조합법」에서는 지역농협의 업무 및 재산에 대해 조세 외의 부과금을 면제(제8조)하고, 국가와 공공단체가 지역농협에 필요한 경비를 보조하거나 융자(제9조제2항)할 수 있도록 하며, 지역농협이 신용사업에 관하여 국가나 공공단체의 업무를 대리하고 국가나 공공단체가 위탁하는 사업을 할 수 있도록(제57조제1항제3호마목 및 제7호) 규정하고 있으므로 지역농협을 다른 공공기관과 마찬가지로 정보공개법의 적용 대상으로 보아야 한다는 의견이 있으나, 부과금 면제나 경비의 보조ㆍ융자는 사기업의 활동이나 사업에 대해서도 빈번하게 이루어지고, 신용사업의 대리업무나 위탁사업은 지역농협 고유의 업무나 사업이 아니며, 이와 관련된 정보는 통상 위탁기관인 국가나 공공단체가 보유하고 있어 지역농협에 대하여 직접 정보공개청구를 구할 필요성이 인정되는 것도 아니라는 점에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  따라서 지역농협은 정보공개법의 적용 대상이 되는 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하지 않는다고 보아야 합니다.
  <관계 법령>
  공공기관의 정보공개에 관한 법률
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  3. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
  가. ∼ 라. (생 략)
  마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관
  
  공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령
  제2조(공공기관의 범위) 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호마목에서 “대통령령으로 정하는 기관”이란 다음 각 호의 기관 또는 단체를 말한다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  4. 특별법에 따라 설립된 특수법인
  5.ㆍ6. (생 략)
  
  농업협동조합법
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “조합”이란 지역조합과 품목조합을 말한다.
  2. “지역조합”이란 이 법에 따라 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다.
  3.ㆍ4. (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.