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• 질의요지

  
  「소금산업 진흥법」 제2조제4호에서는 “천일(天日)염”이란 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 생산하는 소금을 말하며, 이를 분쇄ㆍ세척ㆍ탈수한 소금을 포함한다고 규정하고 있는바,
  
  염전에 있는 함수(鹹水)(각주: 「소금산업 진흥법」 제2조제2호에 따른 함수를 말함)를 별도 제작된 용기에 넣어 식용황토(각주: 「식품위생법」 등 다른 법령에서 소금 생산ㆍ제조에 사용을 금지하고 있지 않는 것을 전제함)를 첨가하여 혼합한 후, 이를 다시 염전에 넣어 자연 증발시켜 생산한 소금(이하 “황토소금”이라 함)(각주: 「소금산업 진흥법」 제2조제1호에 따른 소금에 해당하는 경우를 전제함)은 「소금산업 진흥법」 제2조제4호에 따른 천일염에 해당하는지?
  
  

• 질의배경

  
  전라북도 부안군은 위 질의요지와 관련하여 해양수산부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 황토소금은 「소금산업 진흥법」 제2조제4호에 따른 천일염에 해당하지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없을 것인바,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 「소금산업 진흥법」 제2조제4호에서는 “천일염”을 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 생산하는 소금으로 정의하고 있고, 같은 조 제4호부터 제9호까지의 규정에서 소금의 종류를 원료의 성질과 생산ㆍ제조 방식에 따라 구분하고 있는 점에 비추어 볼 때, 특정 소금이 “천일염”에 해당하기 위해서는 그 원료가 바닷물이면서 자연 증발 방식에 따라 생산ㆍ제조된 것이어야 한다는 점은 문언상 분명합니다.
  
  그런데 「소금산업 진흥법」 제2조에서는 “소금”을 대통령령으로 정하는 비율(각주: 「소금산업 진흥법 시행령」 제2조제1항에 따르면 100분의 35를 말함) 이상의 염화나트륨을 함유(含有)한 결정체(이하 “결정체소금”이라 함)와 함수로 정의하고 있고(제1호), 함유된 고형분(固形分) 중에 염화나트륨을 100분의 50 이상 함유하고 섭씨 15도에서 보메 5도 이상의 비중(比重)을 가진 액체를 “함수”로(제2호), 바닷물을 증발지에서 태양열로 농축하여 얻은 함수를 증발시설에 넣어 제조한 것을 “천일식제조소금”으로(제8호다목) 각각 구분하여 정의하고 있는 점을 보면, “함수”는 바닷물을 원료로 할 수 있으나 “바닷물”과는 성질이 서로 다른 별개의 개념으로 구분된다고 할 것인바, 이 사안에서 황토소금의 원료인 ‘소금의 일종인 함수’가 같은 조 제4호에 따른 천일염의 원료인 바닷물에 해당한다고 하기는 어렵습니다.
  
  또한 「소금산업 진흥법」 제2조에서는 “정제소금”을 결정체소금을 용해한 물 또는 바닷물을 이온교환막에 전기 투석시키는 방법 등을 통하여 얻어진 함수를 증발시설에 넣어 제조한 소금으로(제5호), “재제조소금”을 결정체소금을 용해한 물 또는 함수를 여과, 침전, 정제, 가열, 재결정, 염도조정 등의 조작과정을 거쳐 제조한 소금으로(제6호) 각각 정의하고 있는바, 이와 같이 ‘함수’를 인위적인 과정을 통해 조작하여 생산된 소금은 자연 증발 방식으로 생산하는 천일염과 구분된다고 할 것이므로, 함수에 식용황토와 같은 다른 물질을 첨가하여 혼합하는 인위적 과정을 거쳐 생산된 황토소금은 천일염의 생산방식을 따른 것이 아니라고 보아야 합니다.
  
  아울러 「소금산업 진흥법」 제28조제1항 및 제2항에서는 해양수산부장관이 식용천일염의 생산에 사용되는 바닷물, 해역, 갯벌 및 염전 및 기구ㆍ자재 등의 안전기준을 정하여 고시하고, 식용천일염의 제조와 관련한 안전성 조사를 실시할 수 있도록 규정하고 있는 등 천일염의 품질 관리 확보 및 소비자 안전을 위해 지켜야 할 최소한의 기준을 마련하고 있는데, 만약 같은 조 및 그 위임에 따른 「식용천일염의 생산에 관한 안전관리기준」(해양수산부고시)에서 안전관리의 대상으로 예정하고 있지 않은 식용황토를 인위적으로 첨가하여 생산된 소금을 천일염으로 본다면, 해당 소금의 품질을 보장할 수 없음은 물론, 결과적으로는 소비자의 안전이 저해될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  따라서 이 사안의 황토소금은 「소금산업 진흥법」 제2조제4호에 따른 천일염에 해당하지 않는다고 보아야 합니다.
  <관계 법령>
  소금산업 진흥법
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “소금”이란 대통령령으로 정하는 비율 이상의 염화나트륨을 함유(含有)한 결정체[이하 “결정체(結晶體)소금”이라 한다]와 함수를 말한다.
  2. “함수(鹹水)”란 함유된 고형분(固形分) 중에 염화나트륨을 100분의 50 이상 함유하고 섭씨 15도에서 보메(baume: 액체의 비중을 나타내는 단위) 5도 이상의 비중(比重)을 가진 액체를 말한다.
  3. “염전(鹽田)”이란 소금을 생산ㆍ제조하기 위하여 바닷물을 저장하는 저수지, 바닷물을 농축하는 자연증발지, 소금을 결정시키는 결정지 등을 지닌 지면을 말하며, 해주ㆍ소금창고 등 해양수산부령으로 정하는 시설을 포함한다.
  4. “천일(天日)염”이란 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 생산하는 소금을 말하며, 이를 분쇄ㆍ세척ㆍ탈수한 소금을 포함한다.
  5. “정제소금”이란 결정체소금을 용해한 물 또는 바닷물을 이온교환막에 전기 투석시키는 방법 등을 통하여 얻어진 함수를 증발시설에 넣어 제조한 소금을 말한다.
  6. “재제조(再製造)소금”이란 결정체소금을 용해한 물 또는 함수를 여과, 침전, 정제, 가열, 재결정, 염도조정 등의 조작과정을 거쳐 제조한 소금을 말한다.
  7. (생 략)
  8. “기타소금”이란 다음 각 목의 소금을 말한다.
  가. 암염
  나. 호수염
  다. 천일식제조소금: 바닷물을 증발지에서 태양열로 농축하여 얻은 함수를 증발시설에 넣어 제조한 소금
  라. 천일염ㆍ정제소금ㆍ재제조소금ㆍ화학부산물소금ㆍ천일식제조소금을 생산ㆍ제조하는 방법 이외의 방법으로 생산ㆍ제조한 소금으로서 해양수산부령으로 정하는 것
  9. “가공소금”이란 천일염ㆍ정제소금ㆍ재제조소금ㆍ화학부산물소금 또는 기타소금을 대통령령으로 정하는 비율 이상 사용하여 볶음ㆍ태움ㆍ용융(열을 가하여 액체로 만듦)의 방법, 다른 물질을 첨가하는 방법 또는 그 밖의 조작방법 등을 통하여 그 형상이나 질을 변경한 소금을 말한다.
  10. ∼ 14. (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
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