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• 질의요지

  
  개발제한구역 지정 당시부터 주택(각주: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제24조에 따라 개발제한구역 건축물 관리대장에 등재된 것을 말하며, 이하 같음.)이 있던 지역이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 집단취락으로서 개발제한구역에서 해제된 경우, 해당 주택의 진입로를 설치하기 위해 같은 법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호가목에 따라 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 개발제한구역에서 해제된 지역의 주택은 개발제한구역법 시행령 제14조제9호가목의 “개발제한구역 내 주택”에 해당하지 않으므로 주택의 진입로 설치를 위해 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 할 수 없다는 회신을 받자, 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 해당 주택의 진입로를 설치하기 위해 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 할 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서(본문) 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음.)의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용(단서)하고 있는바, 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 개발제한구역법의 목적 및 취지에 부합하도록 엄격하게 해석해야 합니다.
  
  그리고 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에서는 시장․군수․구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 주택 등 일정 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 규정하면서 주택 또는 근린생활시설의 경우 “개발제한구역 내”로 그 범위를 한정하고 있는데, 이는 2020년 2월 18일 개발제한구역법 시행령을 대통령령 제30425호로 일부개정하면서 “주택 또는 근린생활시설”을 “개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설”로 변경하여 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경이 가능한 시설은 개발제한구역 내에 있는 주택 또는 근린생활시설로 한정된다는 것을 명확히 한 것인바,(각주: 2020. 2. 18. 대통령령 제30425호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 제ㆍ개정 이유서 참조) 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역에 있는 주택은 같은 법 시행령 제14조제9호가목에 따른 “개발제한구역 내 주택”에 해당하지 않는 것이 문언상 명백합니다.
  
  또한 개발제한구역법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지 형질변경의 범위를 정하면서, 개발제한구역 또는 개발제한구역의 주민에 같은 영 제2조제3항제2호에 따라 개발제한구역이 해제된 지역이나 해제된 취락주민을 포함할 필요가 있는 경우 같은 별표 제3호마목가)①, 제5호라) 및 마목1)에서와 같이 이를 각각 명시하고 있으나, 같은 영 제14조제9호가목에서는 개발제한구역에 “집단취락으로서 개발제한구역에서 해제된 지역”을 포함한다고 규정하고 있지 않다는 점도 고려할 필요가 있습니다.
  
  
  <관계 법령>
  
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
  제3조(개발제한구역의 지정 등) ① (생 략)
  ② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
  제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 〜 3. (생 략)
  3의2. (생 략)
  4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
  5. 〜 9. (생 략)
  ② 〜 ⑪ (생 략)
  
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
  제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생 략)
  ③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.
  1. (생 략)
  2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역
  3. 〜 7. (생 략)
  ④ 〜 ⑥ (생 략)
  제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다.
  1. 〜 8. (생 략)
  9. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경
  가. 개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설[개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 별표 1 제5호다목가) 또는 같은 호 라목나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다]
  나. 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 설치된 마을공동작업장ㆍ마을공동회관ㆍ공동구판장ㆍ공판장 또는 목욕장
  9의2. (생 략)
  10. 〜 18. (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.