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• 질의요지

  
  가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항제7호 및 별표 8 제1호나목에 따라 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물에서 제외되는 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 ‘공동주택과 준주택(각주: 「주택법」 제2조제4호 및 같은 법 시행령 제4조에 따른 준주택을 말하며, 이하 같음.)만으로 복합된 건축물’이 포함되는지?
  
  나. 국토계획법 시행령 제71조제1항제7호 및 별표 8 제1호나목․제2호나목에 따라 도시ㆍ군계획조례로 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트 미만인 건축물”에 대하여 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 정하는 경우, 연면적의 합계에서 공동주택 부분의 면적이 차지하는 비율만을 그 기준으로 해야 하는지, 아니면 공동주택과 준주택 부분의 면적이 차지하는 비율을 그 기준으로 할 수 있는지?(각주: 공동주택과 준주택이 복합된 건축물을 전제함.)
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물에서 제외되는 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트 미만을 충족하는 범위 내에서는 도시ㆍ군계획조례로 공동주택과 준주택 부분의 면적의 연면적의 합계에 대한 비율을 정할 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  가. 질의 가에 대하여
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조 및 같은 법 시행령 제30조제1항제2호가목에 따르면 중심상업지역은 도심, 부도심의 상업 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역으로, 같은 영 제71조제1항제7호에서는 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물은 별표 8에 규정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 별표 제1호나목에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택을 중심상업지역에 건축할 수 없는 건축물로 정하면서 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 연면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것은 제외한다고 규정하고 있습니다.
  
  국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에 따라 예외적으로 중심상업지역에서 건축이 허용되는 공동주택에 해당하기 위해서는 공동주택과 “주거용 외의 용도”가 복합된 건축물이어야 하는데, 문언상 공동주택과 “공동주택 외의 용도” 또는 공동주택과 “다른 용도”가 복합된 건축물이라고 규정하고 있지 않으므로,(각주: 「주택법」 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제4항에서는 사업계획승인 대상으로 “주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하려는 경우”라고 규정하고 있음.) 복합 건축물을 공동주택과 그 외 용도로 구분하여 해당 건축제한 여부를 판단할 것은 아닙니다.
  
  그리고 공동주택은 「건축법 시행령」 별표 1의 용도별 건축물의 종류에 따른 것인 반면 “주거용 외의 용도”는 같은 별표의 형식적 구분에 따른 것으로 볼 수 없는바, 건축물의 용도가 주거용 또는 주거용 외의 용도에 해당하는지 여부는 그 용도를 구체적으로 살펴보아야 것인데, 「주택법」 제2조제4호에서는 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 “준주택”이라고 정의하여 준주택은 주거시설로 이용할 수 있다는 점이 전제되어 있으므로, 준주택 부분을 주거용 외의 용도로 볼 수는 없습니다.
  
  또한 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에서 중심상업지역에서 공동주택을 건축할 수 없도록 제한하면서 예외적으로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 허용한 것은 중심상업지역의 지정 목적에 부합하는 범위에서 완화한 것이므로, “주거용 외의 용도”를 “공동주택 외의 용도”로 넓게 보아 예외적으로 중심상업지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 확대해석하는 것은 용도지역별 건축제한의 취지에도 부합하지 않습니다
  
  따라서 이 사안과 같이 공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 공동주택과 주거용이 복합된 건축물이므로 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  용도지역별 건축제한이 집행되는 현장에서 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “주거용”의 의미가 “공동주택”으로 한정되는지 여부에 대한 해석상 의문이 있을 수 있으므로 이를 명확히 규정하거나, 도시ㆍ군계획조례로 “주거용”의 범위를 정하도록 위임할 필요가 있다면 위임 근거를 규정해야 합니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목 및 제2호나목에 따르면 도시․군계획조례로 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 별도로 정하지 않은 이상, 중심상업지역 안에서는 원칙적으로 공동주택의 건축이 허용되지 않으나, 예외적으로 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트(도시ㆍ군계획조례로 90퍼센트 미만의 범위에서 별도의 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만”인 건축물은 건축이 허용됩니다.
  
  중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 정한 국토계획법 시행령 별표 8은 2014년 1월 14일 국토계획법 시행령이 대통령령 제25090호로 개정되면서 현행과 같이 규정된 것으로, 종전에는 중심상업지역안에 건축할 수 있는 건축물을 열거하면서 같은 별표 제2호에서 “도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물”의 하나로 현행 별표 제1호나목의 괄호 부분과 같이 규정하였으나, 입지가능한 건축물을 열거하는 방식으로는 산업의 변화 등에 신속하게 대응하는 데 한계가 있자 원칙적 허용 및 예외적 금지의 방식으로 전환하면서 현행 별표 제1호나목과 제2호나목에 해당 내용을 나누어 규정한 것으로, 이와 같은 개정 취지는 규제를 강화하거나 약화하려는 것이 아니라 규정 방식을 전환한 것임을 고려하면,(각주: 2014. 1. 14. 대통령령 제25090호로 개정된 국토계획법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조) 해당 규정은 종전의 제2호나목과 동일하게 해석해야 합니다.
  
  그런데 구 국토계획법 시행령(각주: 2014. 1. 14. 대통령령 제25090호로 개정되기 전의 것을 말함. ) 별표 8 제2호나목에서는 도시ㆍ군계획조례로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 건축할 수 있도록 하면서 공동주택 부분의 면적의 비율을 90퍼센트 미만의 범위 안에서 따로 정할 수 있도록 한 것이므로, 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 면적 비율이 90퍼센트 미만을 충족하는 범위 이내면 그 용도 구성 및 용도별 비율 등에 대해서도 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  그렇다면 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목과 제2호나목은 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물에 대해 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계에서 차지하는 비율이 90퍼센트 미만인 범위 내에서는, 도시ㆍ군계획조례로 공동주택과 준주택 부분의 면적의 연면적의 합계에 대한 비율을 정할 수 있다고 보아야 합니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  국토계획법 시행령 별표 8 제2호나목에서 도시․군계획조례로 건축할 수 없는 건축물을 따로 정하도록 한 내용이 해석상 불분명한 측면이 있으므로 해당 규정을 명확히 할 필요성이 있습니다.
  <관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
  제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.
  1. ～ 6. (생 략)
  7. 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 8에 규정된 건축물
  8. ～ 21. (생 략)
  ②ㆍ ③ (생 략)
  [별표 8]
  1. 건축할 수 없는 건축물
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(다른 용도와 복합된 것은 제외한다)
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택[공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물(다수의 건축물이 일체적으로 연결된 하나의 건축물을 포함한다)로서 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트(도시ㆍ군계획조례로 90퍼센트 미만의 범위에서 별도로 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만인 것은 제외한다]
  다. ～ 차. (생 략)
  2. 지역 여건 등을 고려하여 도시ㆍ군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 중 다른 용도와 복합된 것
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(제1호나목에 해당하는 것은 제외한다)
  
  주택법
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 3. (생 략)
  4. "준주택"이란 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 말하며, 그 범위와 종류는 대통령령으로 정한다.
  5. ～ 29. (생 략)
  
  주택법 시행령
  제4조(준주택의 종류와 범위) 법 제2조제4호에 따른 준주택의 종류와 범위는 다음 각 호와 같다.
  1. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호라목에 따른 기숙사
  2. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호거목 및 제15호다목에 따른 다중생활시설
  3. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호나목에 따른 노인복지시설 중 「노인복지법」 제32조제1항제3호의 노인복지주택
  4. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호나목2)에 따른 오피스텔
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.