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• 질의요지

  
  개발제한구역에서 건폐율 100분의 60 이하 및 용적률 300퍼센트 이하로 하면서 높이 92미터이고 층수가 2층인 규모의 건축물(각주: 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호카목에 따른 도시공원시설 및 「건축법 시행령」 별표 1 제27호라목에 따른 관망탑을 말하며, 「건축법 시행령」 제119조제1항제9호의 “건축물의 높이 4미터마다 하나의 층으로 본다”는 기준이 적용되지 않는 경우를 전제함.)을 건축하려는 경우, 해당 건축물은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 별표 2 제2호가목에 따른 허가 또는 신고의 기준에 부합하는지?
  
  

• 질의배경

  
  경기도 광명시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 “높이 92m, 층수가 2층”인 건축물은 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목의 “높이 5층 이하”인 건축물에 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 건축물은 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목에 따른 허가 또는 신고의 기준에 부합하지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시 주변의 자연환경의 보전 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 일정한 행위는 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 시장․군수․구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 제한적으로 허용하고 있는바 해당 규정에 따라 예외적으로 허용되는 행위는 엄격하게 해석해야 합니다.
  
  그런데 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목에서는 개발제한구역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 허가 또는 신고하는 경우에 적용되는 세부기준의 하나로 “건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다”고 규정하여 개발제한구역에서 허용되는 건축물을 일정 규모 이하로 제한하면서 건축물의 높이 기준을 “5층 이하”로 정하고 있습니다.
  
  「건축법」 제84조 및 같은 법 시행령 제119조제1항제5호․제9호에 따르면 건축물의 높이와 층수는 별개의 개념으로 구분하여 사용되는 것이 일반적이지만, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목에서 “높이 5층 이하”라고 세부기준을 정한 것은 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 건축물의 규모를 제한하기 위한 기준으로서 건축물의 “높이”와 연계하여 “5층 이하”일 것을 요구하고 있으므로, 해당 규정의 “높이 5층 이하”의 기준을 실제 건축물의 높이와 무관하게 오직 층수만을 기준으로 판단하는 것은 개발제한구역법의 입법목적과 규정체계에 부합하지 않습니다.
  
  그렇다면 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호가목의 “높이 5층 이하” 기준은 건폐율(60%)과 용적률(300%)을 고려하여 정한 것이고 통상의 5층 이하 건축물 정도의 높이를 의미한다고 보는 것이 타당한바, 이 사안과 같이 층수는 2층이나 높이가 92미터로 이례적으로 높은 건축물이라면 “높이 5층 이하”의 기준에 부합한다고 할 수 없습니다.
  
  또한 개발제한구역법 시행령 별표 2 제1호에서는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치할 것(가목)과 해당 지역과 그 주변 지역에 환경오염 등이 예상되지 않도록 할 것(나목) 등을 허가 또는 신고의 일반적 기준으로 규정하고 있으므로, 같은 별표 제2호의 세부기준도 이러한 일반적 기준에 부합하도록 해석․적용할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호에서는 개발제한구역에서 허용되는 건축물의 규모를 제한하면서 건축물의 높이에 대해 일정 층수 이하라고만 규정한 경우가 있는바, 집행상 혼란을 방지하기 위해 건축물의 높이 기준을 층수 외에 구체적 수치로 규정할 필요가 있습니다.
  
  
  
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
  제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
  가. 〜 마. (생 략)
  1의2. 〜 9. (생 략)
  ② 〜 ⑧ (생 략)
  ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
  ⑩ㆍ⑪ (생 략)
  
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
  제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.
  [별표 2]
  허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)
  1. (생 략)
  2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다.
  나. 〜 바. (생 략)
  3. 〜 5. (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.