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• 질의요지

  
  구 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 지역균형개발법”이라 함) 제34조제1항 본문에 따라 복합단지 개발사업의 시행자로 지정받은 자가 같은 법 제36조에 따라 실시계획을 승인(각주: 구 지역균형개발법 제18조제1항제1호 및 제36조제2항에 따라 국토의계획및이용에관한법률 제30조에 의한 도시관리계획의 결정이 의제된 경우를 전제함.)받아 사업을 시행하던 중 구 지역균형개발법이 법률 제7695호로 개정(이하 “개정 지역균형개발법”이라 함)되면서 복합단지 개발사업 제도가 폐지(각주: 구 지역균형개발법이 법률 제7695호로 개정되면서 복합단지 개발에 관한 규정이 삭제됨.)되고, 승인받은 실시계획상의 사업면적이 일부 완공되지 않은 상태에서 시행자 파산 및 사업시행기간(각주: 구 지역균형개발법 시행령 제44조제6호 및 제45조제1항제5호에 따른 사업시행기간을 말함.)이 도과한 경우, 개정 지역균형개발법 부칙 제2항(각주: 2016. 3. 29. 법률 제14111호로 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」이 폐지되었으나, 법제처 17-0350 해석례에 따라 개정 지역균형개발법 부칙 제2항은 실효되지 않았다고 봄. )을 적용하여 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  국토교통부에서는 지방자치단체로부터 위 질의요지에 대한 문의가 있자 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  구 지역균형개발법 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제42조․제44조에 따르면 복합단지 개발을 위해 시행자 지정을 받고자 하는 자는 사업시행지의 위치․면적 및 사업시행기간 등을 기재한 시행자지정신청서에 복합단지개발계획을 첨부하여 시ㆍ도지사에게 신청해야 하고, 시ㆍ도지사는 시행자 지정 시 사업의 명칭, 시행자의 성명 및 사업시행기간 등을 공고해야 하며, 같은 법 제36조제1항 및 같은 법 시행령 제45조제1항에 따르면 복합단지 시행자로 지정받은 자는 사업시행지의 위치․면적 및 사업시행기간 등을 기재한 실시계획승인신청서를 제출하고 시ㆍ도지사의 승인을 받아 복합단지 개발을 할 수 있는바, 복합단지 개발사업은 국가나 지방자치단체의 지구ㆍ지역 지정 및 개발계획 수립을 시작으로 시행자 지정, 실시계획 승인 등의 절차로 이루어지는 다른 지역개발사업과 달리 개발계획을 작성한 자가 스스로 시행자 지정을 신청하는 절차로 시작되는 점을 고려하면, 복합단지 개발사업은 시행자 지정과 불가분의 관계에 있다고 할 것입니다.
  
  그런데 개정 지역균형개발법에서는 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발에 관한 규정의 삭제로 복합단지 제도가 폐지되면서, 개정 지역균형개발법 시행 전에 구 지역균형개발법 제34조에 따라 시행자가 지정된 복합단지에 대해서는 종전의 규정을 적용하도록 복합단지에 관한 경과규정을 두었는바, 이는 복합단지 개발사업 추진과 불가분의 관계에 있는 시행자 지정을 기준으로 하여 종전의 복합단지 개발사업을 계속할 수 있도록 신뢰이익을 보호하려는 취지이므로, 사정의 변경으로 신뢰보호 대상이 존재하지 않게 된 경우까지 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 보는 것은 타당하지 않습니다.
  
  그렇다면 개정 지역균형개발법 부칙 제2항에 따라 구 지역균형개발법 제34조부터 제39조까지를 적용받는 경우는 구 지역균형개발법에 따른 시행자 지정이 유효한 복합단지로서 사업의 연속성이나 계속성을 인정할 수 있는 경우로 한정할 필요가 있는바, 이 사안과 같이 시행자가 파산하여 시행자 지정이 실효되고 사업시행기간까지 도과한 경우는 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용대상으로 볼 수 없고, 따라서 구 지역균형개발법 제34조에 따라 새로운 시행자를 지정할 수 없다고 보아야 합니다.
  
  아울러 「지역 개발 지원에 관한 법률」이 2014년 6월 3일 법률 제12737호로 제정되면서 종전의 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등에 대해 제정법에 따른 지역개발계획, 지역개발사업구역 및 시행자로 본다는 경과규정을 두어 종전 사업의 신뢰를 폭넓게 인정하고 있으나, 구 지역균형개발법에 따른 복합단지 개발사업은 민간개발자가 자유롭게 개발계획을 작성하고 시ㆍ도지사로부터 시행자 지정을 받는 절차를 통해 특별한 제한 없이 다양한 용도의 토지 개발 및 수익을 취할 수 있으며, 토지의 수용ㆍ사용권한도 인정되지 않는다는 점에서 개발촉진지구 개발사업이나 특정지역 개발사업 등 다른 지역개발사업에 비해 공공성이 약하므로, 개정 지역균형개발법 부칙 제2항의 적용범위를 제한적으로 해석하더라도 다른 지역개발사업에 비해 부당하다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  <관계 법령>
  「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행된 것)
  부칙 <제7695호, 2005. 11. 8.>
  ①(시행일) 이 법은 공포 후 4월이 경과한 날부터 시행한다.
  ②(복합단지에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 제34조의 규정에 의하여 시행자가 지정된 복합단지에 대하여는 종전의 제34조 내지 제38조의 규정에 의한다
  
  「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되어 2006. 3. 9. 시행되기 전의 것)
  제34조(시행자지정) ①복합단지를 개발하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사로부터 시행자지정을 받아야 한다. 다만, 개발대상지역이 2이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우로서 당해 시·도지사간 협의가 이루어지지 않는 경우에는 건설교통부장관으로부터 시행자지정을 받아야 한다.
  ②제1항의 규정에 의하여 복합단지의 시행자지정을 받을 수 있는 자는 다음 각호의 자로 한다.
  1. 국가 또는 지방자치단체
  2. 대통령령이 정하는 정부투자기관
  3. 지방공사
  4. 민간개발자
  5. 기타 대통령령으로 정하는 법인
  ③제1항의 규정에 의하여 시행자지정을 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 복합단지에 대한 개발계획을 작성하고 이를 첨부하여 시·도지사에게 시행자지정을 신청하여야 한다.
  ④시·도지사가 제3항의 규정에 의한 신청을 받은 때에는 미리 관계행정기관의 장과 협의한 후 당해 사업이 지역발전에 기여할 것으로 인정되는 경우에는 시행자로 지정하고 대통령령이 정하는 바에 따라 지정내용을 공고하여야 한다.
  ⑤제4항의 규정에 의하여 시·도지사로부터 시행자지정을 받은 경우에는 관계법령에 의한 시행자지정을 받은 것으로 본다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.