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• 질의요지

  
  가. 농업생산기반시설관리자인 한국농어촌공사가 관리하고 있는 농업생산기반시설(각주: 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설을 말하며, 이하 같음.)을 활용하여 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따른 신·재생에너지 설비설치사업 및 신·재생에너지 발전사업으로서 사업 면적이 3만제곱미터 이상인 사업을 시행하려면, 반드시 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」 제4조제1항에 따라 사업계획(각주: 농업생산기반시설 및 주변지역에 대한 농업생산기반시설등활용사업계획을 말하며, 이하 같음.)을 수립하여 시행해야 하는지, 아니면 같은 법에 따른 사업계획을 수립하지 않더라도 개별 법령(각주: 「전기사업법」 제7조에 따른 전기사업허가, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가, 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 등을 말하며, 이하 같음.)에 따른 허가 등을 받아 사업을 시행할 수 있는지?
  
  나. 농업생산기반시설관리자인 한국농어촌공사가 관리하고 있는 농업생산기반시설을 활용하여 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따른 신·재생에너지 설비설치사업 및 신·재생에너지 발전사업으로서 사업면적이 3만제곱미터 미만인 사업을 시행하는 경우, 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」 제23조제1항에 따라 신·재생에너지 설비설치사업 및 신·재생에너지 발전사업으로 발생한 이익금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 유지관리재원으로 조성해야 하는지?
  

• 질의배경

  
  농림축산식품부에서는 농업생산기반시설관리자인 한국농어촌공사가 농업생산기반시설에 해당하는 저수지를 활용하여 신·재생에너지 설비 설치 사업 및 신재생에너지 발전사업을 하려는 경우 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」에 따라 그 사업을 시행해야 하는지 여부 및 이익금을 유지관리재원으로 조성해야 하는지 여부에 관하여 의문이 있어 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  가. 질의 가에 대해
  
  이 사안의 경우 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」 제4조제1항에 따라 사업계획을 수립하여 사업을 시행해야 합니다.
  
  나. 질의 나에 대해
  
  이 사안의 경우 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」 제23조제1항에 따라 유지관리재원으로 조성해야 합니다.
  

• 이유

  
  가. 질의 가에 대해
  
  「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」(이하 “농업기반시설법”이라 함) 제4조에서는 “이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자”는 사업계획을 수립하여 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하면서(제1항 전단), 사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고(제2항), 같은 법 시행령 제3조에서는 사업계획의 수립 대상지역을 “농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설”(제1항제1호) 등으로, 사업계획의 수립 시 면적 기준은 “3만제곱미터 이상”(제2항)으로 각각 규정하고 있습니다.
  
  이와 관련하여 농업기반시설법 제4조제1항 전단에서 규정하고 있는 “사업”은 같은 법 제2조제5호에 따른 농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업(이하 “농업생산기반시설등활용사업”이라 함)을 의미하는 것이므로, 이 사업을 시행하려는 농업생산기반시설관리자는 같은 법 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제3조에 따라 그 사업 대상지역 및 면적이 사업계획 수립 대상지역 및 면적 기준에 해당하는 경우에는 같은 법 제4조제1항 전단에 따라 사업계획을 수립하여 농업기반시설법에 따라 사업을 시행해야 하는 것으로 보아야 합니다.
  
  그런데 이 사안의 한국농어촌공사는 농업기반시설법 제2조제2호에 따른 농업생산기반시설관리자로서 같은 법 제4조제1항 전단에서 규정하고 있는 “이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자”에 해당하고, 사업계획 수립 대상지역인 “농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설”을 활용하여 농업생산기반시설등활용사업에 해당하는 신·재생에너지 설비설치사업 및 신·재생에너지 발전사업(농업기반시설법 제2조제5호바목)을 시행하려는 것이며, 그 사업면적이 사업계획 수립 기준 면적인 3만제곱미터 이상이므로, 한국농어촌공사는 같은 법 제4조제1항 전단에 따라 사업계획을 수립하여 농업기반시설법에 따라 사업을 시행해야 합니다.
  
  아울러 농업기반시설법의 입법 취지는 “계획적이고 친환경적인 활용계획 수립으로 소규모의 음성적인 난개발을 방지하고, 도시자본 유치 등을 통한 지역 특화사업 및 관광자원화 등 다양한 소득원 창출로 지역주민 고용 및 농외소득의 증대는 물론, 개발이익을 유지관리비 및 농촌지역 재투자 등으로 활용함으로써 농업인 서비스 증대와 농어촌 지역발전에 이바지하도록 하려는 것”(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9762호로 제정된 농업기반시설법 제정 이유 참조)인바, 같은 법에 따른 사업계획 수립 대상에 해당하는 농업생산기반시설등활용사업임에도 농업생산기반시설관리자의 의사에 따라 개별 법령에 따른 허가 등을 받아 그 사업을 시행함으로써 사업계획을 수립하지 않아도 된다고 본다면 농업기반시설법의 입법취지에도 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  한편 농업기반시설법 제3조 단서에서 “다른 법률에 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화된 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있으므로, 농업생산기반시설관리자에게 더 유리한 다른 개별 법령이 있다면 농업기반시설법이 아니라 다른 개별 법령에 따른 허가 등을 받아 이 사안의 사업을 시행할 수 있다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 농업기반시설법 제3조 단서에서는 같은 법의 적용 여부에 관하여 규정한 것이 아니라 같은 법 중 “농업생산기반시설등활용사업에 적용되는 규제에 관한 특례”의 적용 여부에 관하여 규정하고 있는바, 이는 같은 법 제4조에 따라 사업계획의 수립 대상이 되는 농업생산기반시설등활용사업에 대해서는 같은 법이 적용됨을 전제로 하여 같은 법의 개별 규정에서 정한 규제에 관한 특례보다 완화된 규정을 다른 법률에서 정한 경우 그 법률에 따르도록 하는 취지의 규정이지 같은 법 자체를 배제하려는 취지의 규정은 아니므로, 같은 법 제3조를 근거로 같은 법 제4조에 따른 사업계획을 수립하지 않아도 된다고 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.(각주: 법제처 2017. 3. 2. 회신 16-0691 해석례 참조)
  
  나. 질의 나에 대해
  
  농업기반시설법 제23조제1항에서는 “사업시행자는 농업생산기반시설등활용사업으로 발생한 이익금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 유지관리재원으로 조성하여야 한다”고 규정하고 있는바, 여기서 “농업생산기반시설등활용사업”은 같은 법 제2조제5호에서 규정하고 있는 “농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업”의 약칭(각주: 농업기반시설법 제3조)에 해당합니다.
  
  그리고 농업기반시설법 제4조제2항에서는 “사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제3조제2항에서는 “사업계획의 수립 시 그 면적 기준은 3만제곱미터 이상으로 한다”고 규정하고 있는바, 여기서 면적 기준은 같은 법 제4조에 따른 사업계획을 수립할 의무가 있는지 여부를 판단하는 기준일 뿐 같은 법 제23조제1항에서 규정하고 있는 이익금을 유지관리재원으로 조성해야 하는 “농업생산기반시설등활용사업”인지 여부를 판단하는 기준으로 볼 수는 없습니다.
  
  또한 농업기반시설법은 “농업생산기반시설 및 그 주변지역을 농업생산기반시설 본래의 기능을 유지하는 범위에서 계획적이고 친환경적으로 개발ㆍ이용하여 농업생산기반시설의 유지관리재원을 마련하고 농어촌 지역발전에 이바지함”을 그 목적으로 하는바(제1조), 이러한 농업생산기반시설 및 그 주변지역의 개발ㆍ이용은 “농업생산기반시설의 유지관리재원 마련 및 농어촌 지역발전”이라는 목적을 위한 수단에 해당합니다.
  
  그렇다면 농업기반시설법 제2조제5호 각 목에 해당하는 사업을 하는 사업시행자는 그 사업면적과 관계없이 같은 법 제23조제1항에 따라 그 사업으로 발생한 이익금을 유지관리재원으로 조성해야 한다고 보는 것이 관련 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」
  제1조(목적) 이 법은 농업생산기반시설 및 그 주변지역을 농업생산기반시설 본래의 기능을 유지하는 범위에서 계획적이고 친환경적으로 개발ㆍ이용하여 농업생산기반시설의 유지관리재원을 마련하고 농어촌 지역발전에 이바지함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 4. 14.>
  1. "농업생산기반시설"이란 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 시설을 말한다.
  2. "농업생산기반시설관리자"란 「농어촌정비법」 제16조에 따라 농업생산기반시설을 관리하는 자 중 국가, 지방자치단체, 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사를 말한다.
  3.ㆍ4. (생 략)
  5. "농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업"이란 농업생산기반시설과 「농어촌정비법」 제24조제1항에 따라 폐지된 시설 및 주변지역을 활용하여 유지관리재원 확보와 농어촌 지역경제 활성화를 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.
  가. ∼ 마. (생 략)
  바. 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」에 따른 신ㆍ재생에너지 설비설치사업 및 신ㆍ재생에너지 발전사업
  사.ㆍ아. (생 략)
  제3조(다른 법률과의 관계) 이 법 중 농업생산기반시설 및 주변지역 활용사업(이하 "농업생산기반시설등활용사업"이라 한다)에 적용되는 규제에 관한 특례는 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화된 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다.
  제4조(사업계획의 수립 및 승인신청) ① 이 법에 따라 사업을 시행하고자 하는 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설 및 주변지역에 대한 농업생산기반시설등활용사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)을 수립하여 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다. (후단 생략) <개정 2013. 3. 23.>
  ② 사업계획 수립 시 대상지역 및 면적 기준은 대통령령으로 정한다.
  ③ (생 략)
  제23조(유지관리재원의 조성) ① 사업시행자는 농업생산기반시설등활용사업으로 발생한 이익금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 유지관리재원으로 조성하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 유지관리재원 조성의 기준, 산출 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.>
  
  「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법 시행령」
  제3조(사업계획 수립 대상지역 및 면적 기준) ① 법 제4조제1항에 따른 농업생산기반시설 및 주변지역에 대한 농업생산기반시설등활용사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)의 수립 대상지역은 다음 각 호와 같다. <개정 2013. 3. 23.>
  1. 농업생산기반시설관리자가 관리하고 있는 농업생산기반시설
  2.ㆍ3. (생 략)
  ② 사업계획의 수립 시 면적 기준은 3만제곱미터 이상으로 한다.
  
  「농어촌정비법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 7. 14., 2012. 2. 17., 2015. 1. 6., 2015. 6. 22.>
  1. ∼ 5. (생 략)
  6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다.
  7. ∼ 18. (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.