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• 질의요지

  
  「공유재산 및 물품 관리법」 제19조제1항에 따르면 행정재산은 원칙적으로 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 할 수 없는바, 항만재개발사업시행자인 지방자치단체가 「항만법」 제64조의3제3항에 따라 국가로부터 임대받은 국유재산에 기부를 조건으로 영구시설물(각주: 「공유재산 및 물품 관리법」 제5조제2항에 따른 행정재산임을 전제함.)을 설치한 경우 「공유재산 및 물품 관리법」 제19조제1항에도 불구하고 그 영구시설물을 국가에 기부할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  감사원은 위 질의요지에 관한 사항에 대하여 의문이 있어 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 지방자치단체는 국가로부터 임대받은 국유재산에 설치한 영구시설물을 국가에 기부할 수 있습니다.
  

• 이유

  
  「항만법」 제64조의3제3항에서는 국유재산을 임대받은 항만재개발사업시행자(이하 “사업시행자”라 함)가 그 국유재산에 영구시설물을 설치할 수 있도록 하되, 임대기간이 끝나는 때에 영구시설물을 국가에 기부하거나 원상회복하여 반환하는 조건을 붙이도록 규정하고 있는 반면, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 행정재산은 대부ㆍ양여 등을 하지 못하도록 규정하고 있는바, 사업시행자인 지방자치단체가 국가로부터 임대받은 국유재산에 설치한 영구시설물을 국가에 기부할 수 있는지를 판단하기 위해서는 항만법령과 공유재산에 관한 기본적인 사항을 정하고 있는 공유재산법령과의 관계를 검토할 필요가 있습니다.
  
  이와 관련하여 공유재산법 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공유재산법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있으므로 항만법령에서 공유재산의 관리와 처분에 관하여 별도로 정한 특별한 규정이 있는지 살펴보아야 합니다.
  
  그런데 항만재개발사업은 노후하거나 유휴(遊休) 상태에 있는 항만과 그 주변지역의 효과적인 개발과 지속가능한 이용을 목적으로 하는 사업(각주: 「항만법」 제51조제1항 참조)으로서 「항만법」에서는 국가 차원에서 항만과 그 주변지역에 대한 재개발을 원활하게 실시하기 위해 항만재개발사업에 필요한 국공유지에 대해 항만재개발사업실시계획에서 정한 목적 외의 용도로 처분할 수 없도록 규정하고 있고(제64조제1항) 사업구역에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산으로서 항만재개발사업에 필요한 재산을 사업시행자에게 수의계약으로 처분할 수 있도록 규정하고(제64조제2항) 있는 등 항만재개발사업에 제공되는 국공유재산과 관련하여 「국유재산법」 및 공유재산법에 대한 특례를 인정하고 있습니다.
  
  그리고 「국유재산법」 제18조제1항에서는 국가 외의 자가 국유재산에 영구시설물을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하면서 기부를 조건으로 하는 경우에는 영구시설물 축조를 허용하고 있고, 「항만법」 제64조의3제3항에서도 기부나 원상회복을 조건으로 한 경우 국가가 아닌 자의 영구시설물 설치를 허용하고 있는데, 이는 영구시설물을 철거하여 원래의 상태로 되돌리거나 임대기간이 끝난 시점에 해당 영구시설물이 국유재산으로 전환되면 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리ㆍ처분에 지장을 초래하지 않기 때문입니다.
  
  또한 「항만법」 제59조제1항에 따르면 공공기관이나 민간투자자뿐만 아니라 국가기관 또는 지방자치단체도 사업시행자로 지정될 수 있는데 같은 법 제64조의3제3항에서는 해당 규정의 적용 대상을 제한적으로 규정하고 있지 않으므로 지방자치단체가 사업시행자인 경우라고 하더라도 「항만법」 제64조의3제3항에 따라 기부를 조건으로 임대받은 국유재산에 영구시설물을 설치할 수 있고 임대기간이 끝나는 때에는 조건에 따라 그 영구시설물을 기부해야 한다고 보아야 합니다.
  
  이러한 점을 종합적으로 고려하면 「항만법」 제64조의3제3항은 공유재산법 제19조제1항에 규정된 행정재산의 처분에 관하여 별도로 정하고 있는 특별규정으로 보는 것이 관련 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
  
  아울러 지방자치단체가 항만재개발사업을 시행하면서 임대받은 국유재산에 설치한 영구시설물을 기부할 수 없다고 해석한다면 지방자치단체는 재정지출을 통해 해당 국유재산을 취득한 후 영구시설물을 설치하거나, 국유재산을 임대받아 설치하더라도 임대기간이 끝나는 때에는 원상회복을 위하여 철거해야 하므로 사업시행자가 국유지를 매입하지 않고 장기간 안정적으로 임차할 수 있도록 하여 초기 투자비 부담 경감을 통해 보다 많은 개발사업자가 항만재개발사업에 참여할 수 있도록 함으로써 항만재개발사업의 활성화에 기여하려는 「항만법」 제64조의3의 입법취지(각주: 2012. 9. 27. 의안번호 제1902043호로 발의된 항만법 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조) 및 공유재산을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하려는 공유재산법의 목적에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  
  <관계 법령>
  
  「항만법」
  
  제64조의3(국유재산의 임대 특례) ① 국가는 항만재개발사업의 원활한 시행을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 사업시행자에게 사업구역에 있는 국유재산을 「국유재산법」 제35조 및 제46조에도 불구하고 20년의 범위에서 임대할 수 있다.
  ② 제1항에 따른 임대기간이 끝난 국유재산에 대하여는 그 임대기간을 초과하지 아니하는 범위에서 1회에 한정하여 종전의 임대계약을 갱신할 수 있다.
  ③ 제1항에 따라 국유재산을 임대받은 자는 「국유재산법」 제18조에도 불구하고 임대받은 국유재산에 필요한 영구시설물을 설치할 수 있다. 이 경우 국가는 해당 시설물의 종류 등을 고려하여 임대기간이 끝나는 때에 이를 국가에 기부하거나 원상회복하여 반환하는 조건을 붙여야 한다.
  
  「공유재산 및 물품 관리법」
  
  제19조(처분 등의 제한) ① 행정재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우
  2. 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위하여 교환하는 경우
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 해당 행정재산의 목적과 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 공작물의 설치를 위한 지상권 또는 구분지상권을 설정하는 경우
  ② ～ ④ (생 략)
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.