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• 질의요지

  
  제주특별자치도가 「지방공기업법」에 따라 설립한 지방공기업(이하 “지방공기업”이라 함)이 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제382조에 따른 지하수자원 특별관리구역에서 같은 법 제380조제1항제1호부터 제3호까지에 해당하는 행위를 하려는 경우(각주: 지하수의 적정한 보전ㆍ관리에 지장이 없는 범위를 전제함.) 제주특별자치도지사는 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  제주특별자치도에서는 위 질의요지에 대한 집행기준을 명확히 하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 제주특별자치도지사는 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제380조제1항에서는 제주특별자치도지사는 지하수의 적정한 보전·관리를 위하여 「먹는물관리법」 제3조제3호에 따른 먹는샘물을 제조·판매하려는 경우(제1호), 제주특별법 제382조에 따라 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우(제4호) 등에는 지하수개발·이용의 허가를 해서는 안 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제380조제2항에서는 제1항에도 불구하고 지하수의 적정한 보전·관리에 지장이 없는 범위에서 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있는 경우를 규정하고 있습니다.
  
  이와 같이 제주특별법 제380조제1항에서는 지하수의 적정한 보전·관리를 위하여 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우 등에는 원칙적으로 지하수개발·이용 허가를 금지하면서 같은 조 제2항 각 호로 열거된 경우에 한해 예외적으로 금지된 허가를 허용해 주려는 것이므로 예외적으로 허가해 줄 수 있는 대상은 엄격히 해석할 필요가 있습니다.
  
  그런데 예외적으로 지하수개발·이용의 허가를 할 수 있는 경우를 규정하고 있는 제주특별법 제380조제2항제1호에서는 제주특별자치도가 설립한 지방공기업에게 지하수개발·이용 허가가 원칙적으로 제한되는 상업적 이용 행위를 구체적으로 명시하여 허가할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 도지사가 지정·고시하는 지역에서 상업적 이용 행위 중 일부를 허가할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 항 제3호에서는 공공급수를 위한 경우에 대해 규율하면서 구체적인 행위를 명시하고 있지 않습니다.
  
  이러한 규정 체계를 고려하면 제주특별법 제380조제2항제1호에 따라 지방공기업에 지하수개발·이용의 허가를 할 수 있는 경우는 같은 조 제1항제4호에 따라 지하수개발·이용 허가가 제한되는 지하수자원 특별관리구역이 아닌 곳에서 같은 조 제1항제1호부터 제3까지의 행위를 하는 경우로 한정된다고 보는 것이 해당 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
  
  한편 제주특별법 제382조제1항에 따르면 지하수자원 특별관리구역은 지하수위가 현저하게 낮아지고 있거나 낮아질 우려가 높은 지역(제1호), 장래 용수 수요를 위하여 지하수의 개발ㆍ이용을 제한할 필요가 있는 지역(제3호)에 해당하는 지역 등 지하수의 수량과 수질보전이 필요한 지역을 대상으로 제주특별자치도지사가 지정하여 관리하고 있는 점을 고려할 때 해당 구역에서의 지하수개발·이용의 허가는 관련 규정을 엄격하게 적용할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  <관계 법령>
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」
  제380조(지하수개발ㆍ이용허가의 제한 및 취소) ① 도지사는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제379조제1항에 따른 허가를 하여서는 아니 된다.
  1. 「먹는물관리법」 제3조제3호에 따른 먹는샘물을 제조ㆍ판매하려는 경우
  2. 「먹는물관리법」 제3조제3호의3에 따른 먹는염지하수를 제조ㆍ판매하려는 경우
  3. 지하수를 100분의 98 이상 이용하여 음료류 또는 주류 등을 제조ㆍ판매하려는 경우
  4. 제382조에 따라 지하수자원 특별관리구역으로 지정된 경우
  5. 제1호부터 제4호까지의 사항 외에 지하수의 오염과 과다개발의 방지를 위하여 도조례로 정하는 경우
  ② 도지사는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지하수의 적정한 보전ㆍ관리에 지장이 없는 범위에서 제379조제1항에 따른 지하수개발ㆍ이용의 허가를 할 수 있다.
  1. 제주자치도가 「지방공기업법」에 따라 설립한 지방공기업이 제1항제1호부터 제3호까지에 해당하는 행위를 하려는 경우
  2. 도지사가 지정ㆍ고시하는 지역에서 「먹는물관리법」 제3조제3호의2에 따른 염지하수를 이용하여 제1항제3호에 해당하는 행위를 하려는 경우
  3. 상수도용 또는 가뭄 해소 등에 필요한 공공 농업용 지하수 개발 등의 공공급수를 위한 경우로서 도조례로 정하는 경우
  ③ (생 략)
  제382조(지하수자원 특별관리구역의 지정 및 관리) ① 도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 지하수자원 특별관리구역으로 지정ㆍ고시할 수 있다. 이를 변경할 경우에도 또한 같다.
  1. 지하수위가 현저하게 낮아지고 있거나 낮아질 우려가 높은 지역
  2. 해수 또는 염수 침입의 우려가 높거나 지하수 중의 염소이온 농도가 먹는물 수질기준을 초과하고 있는 지역
  3. 장래 용수 수요를 위하여 지하수의 개발ㆍ이용을 제한할 필요가 있는 지역
  4. 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항 외에 지하수의 수량과 수질보전을 위하여 도조례로 정하는 지역
  ② ∼ ④ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.