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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제1호에 따른 개발행위허가를 받아 기존 건축물인 양어장에 딸린 수조(각주: 「건축법」 제83조에 따른 공작물 축조신고의 대상인 높이 8미터를 넘는 고가수조에 해당하지 않는 것을 말하며, 이하 같음.)를 인접 토지에 추가로 설치(각주: 지목의 변경을 수반하는 경우를 전제함.)함으로써 해당 양어장의 전체 대지면적 및 시설현황이 변경되는 경우 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제8호마목2)의 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당하는지?
  

• 질의배경

  
  제주특별자치도는 기존 건축물인 양어장에 딸린 수조를 인접 토지에 추가로 설치하는 경우, 건축허가를 받아 양어장과 수조를 동시에 설치하는 경우와 달리 개발부담금 부과 대상에 해당하는지 국토교통부에 질의했고, 개발부담금 부과 대상에 해당한다는 답변을 받자 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당합니다.
  

• 이유

  
  「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(이하 “개발이익환수법 시행령”이라 함) 별표 1에서는 개발부담금 부과 대상 개발사업을 규정하면서 “「건축법」에 따른 건축물(각주: 「개발이익 환수에 관한 법률 시행규칙」 제4조 및 별표 2에서 개발부담금 부과 대상 건축물을 열거적으로 규정하고 있는바, 동물 및 식물 관련 시설은 이에 포함되지 않음.)의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”(제7호) 및 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 개발행위 허가에 따라 시행하는 사업으로서 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업”[제8호마목2))을 규정하고 있는바, 같은 표 제7호는 「건축법」상 건축허가 또는 건축신고에 의해 일정한 종류의 건축물을 건축하여 지목이 변경된 경우 토지의 절토ㆍ성토 등 물리적 개발행위를 했는지 여부를 묻지 않고 개발부담금이 부과되도록 한 것(각주: 대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 판결례 참조)인 반면, 같은 표 제8호마목2)는 국토계획법상 개발행위 허가에 따라 건축물의 건축을 제외한 개발행위를 하여 지목변경이 수반된 경우 개발부담금이 부과되도록 한 것입니다.(각주: 법제처 2018. 6. 11. 회신 18-0314 해석례 참조]
  
  그런데 「건축법」 제2조제1항제8호에 따르면 “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말하고, 건축물에 딸린 시설인 공작물만을 별도로 설치하는 행위는 「건축법」상 “건축”에 해당하지 않으므로 건축허가 또는 건축신고의 대상이 아니며, 다만 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 “공작물의 설치”에 해당하여 개발행위 허가의 대상이 되므로 그러한 행위가 지목변경을 수반하는 경우는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호마목2)에 따른 개발부담금 부과 대상에 해당합니다.
  
  한편 양어장은 “동물 및 식물 관련 시설”로서 개발이익환수법 시행령 별표 1 제7호에 따른 개발부담금 부과 대상 건축물에 해당하지 않으므로, 「건축법」상 건축허가를 받아 양어장과 그에 딸린 시설을 동시에 설치하는 경우에는 개발부담금이 부과되지 않는데, 양어장을 먼저 건축한 후 그에 딸린 시설인 수조 등 공작물을 나중에 설치하는 경우에는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호마목2)를 적용하여 개발부담금을 부과해야 한다고 보는 것은 부당하다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 개발행위가 개발부담금의 부과대상에 해당하는지 여부는 실제 이루어진 개발행위별로 각각 판단해야 하는바, 기존에 건축되어 있는 양어장의 인근 토지에 「건축법」상의 건축을 수반하지 않고 공작물인 수조만 설치하는 행위는 과거에 이루어진 건축행위와 구별되는 별개의 개발행위이므로 새로 설치한 공작물이 기존 건축물에 딸린 시설에 해당하게 된다는 이유로 나중에 이루어진 공작물의 설치 행위를 과거에 이루어진 건축물의 건축 행위와 동일한 행위로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  
  <관계 법령>
  
  「개발이익 환수에 관한 법률」
  제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.
  1. ∼ 6. (생 략)
  7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  ②ㆍ③ (생 략)
  
  「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」
  제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(…)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. (후단 생략)
  1. ∼ 4. (생 략)
  ② ∼ ④ (생 략)
  
  [별표 1] 부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련]
  
  사업 종류
  근거 법률 및 사업명
  비고
  7. 지목변경이 수반되는 사업
  「건축법」에 따른 건축물(국토교통부령으로 정하는 건축물로 한정한다)의 건축(「건축법」 제19조에 따른 용도변경을 포함한다)으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업
  (생 략)
  8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업
  마. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위 허가(신고), 「농지법」에 따른 농지전용 허가(신고), 「산지관리법」에 따른 산지전용 허가(신고), 「초지법」에 따른 초지전용 허가(신고)에 따라 시행하는 사업으로서 다음의 어느 하나에 해당하는 사업
  
  2) 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업
  다음의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다.
  가) 건축물을 건축하거나 농지ㆍ산지 또는 초지를 조성하는 경우
  나) (생 략)
  
  「개발이익 환수에 관한 법률 시행규칙」
  제4조(부담금 부과 대상 사업 등의 범위) ① ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 영 별표 1 제7호의 근거 법률 및 사업명란에서 "국토교통부령으로 정하는 건축물"이란 별표 2에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물(창고시설은 제외한다)을 말한다.
  ⑥ (생 략)
  
  [별표 2] 개발부담금 부과 대상 개발사업
  1. 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업(괄호 생략)
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호에 따른 단독주택(괄호 생략) 및 같은 표 제2호에 따른 공동주택. (단서 생략)
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에 따른 제1종 근린생활시설(괄호 생략) 및 같은 표 제4호에 따른 제2종 근린생활시설
  다. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호에 따른 문화 및 집회시설(괄호 생략), 같은 표 제7호에 따른 판매시설, 같은 표 제8호에 따른 운수시설(괄호 생략) 및 같은 표 제13호에 따른 운동시설
  라. 「건축법 시행령」 별표 1 제14호에 따른 업무시설(괄호 생략), 같은 표 제15호에 따른 숙박시설, 같은 표 제16호에 따른 위락시설, 같은 표 제17호에 따른 공장 및 같은 표 제18호에 따른 창고시설
  마. 「건축법 시행령」 별표 1 제19호에 따른 위험물 저장 및 처리 시설(괄호 생략), 같은 표 제20호에 따른 자동차 관련 시설(괄호 생략) 및 같은 표 제27호에 따른 관광휴게시설
  2. (생 략)
  
  「건축법」
  제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. (생 략)
  2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
  3. ∼ 21. (생 략)
  ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.
  1. ∼ 20. (생 략)
  21. 동물 및 식물 관련 시설
  22. ∼ 28. (생 략)
  
  「건축법 시행령」
  제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.
  
  [별표 1] 용도별 건축물의 종류
  21. 동물 및 식물 관련 시설
  가. 축사(양잠·양봉·양어·양돈·양계·곤충사육 시설 및 부화장 등을 포함한다)
  나. ∼ 아. (생 략)
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
  제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. (단서 생략)
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. ∼ 5. (생 략)
  ② ∼ ④ (생 략)
  
  「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」
  제67조(지목의 종류) ① 지목은 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야ㆍ광천지ㆍ염전ㆍ대(垈)ㆍ공장용지ㆍ학교용지ㆍ주차장ㆍ주유소용지ㆍ창고용지ㆍ도로ㆍ철도용지ㆍ제방(堤防)ㆍ하천ㆍ구거(溝渠)ㆍ유지(溜池)ㆍ양어장ㆍ수도용지ㆍ공원ㆍ체육용지ㆍ유원지ㆍ종교용지ㆍ사적지ㆍ묘지ㆍ잡종지로 구분하여 정한다.
  ② (생 략)
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.