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• 질의요지

  
  「환경영향평가법」 제21조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항제2호에 따라 전략환경영향평가 변경협의 대상이 되는 「도시개발법」에 따른 개발계획의 변경(각주: 실시계획에 대한 환경영향평가 협의결과를 반영하기 위해 개발계획 변경이 수반되는 경우가 아니라 독자적인 필요에 따른 개발계획의 변경을 의미함.)과 「환경영향평가법」 제27조에 따라 환경영향평가 대상이 되는 「도시개발법」에 따른 도시의 개발사업을 위한 실시계획의 인가(각주: 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제1호가목에 따르면 도시의 개발사업의 경우 환경영향평가 협의 요청시기는 「도시개발법」 제17조제2항에 따른 실시계획의 인가 전임.)를 동시에 진행하는 경우,(각주: 「도시개발법」에 따르면 개발계획 변경과 실시계획 승인을 동시에 처리할 수 있는 근거 규정은 없음. 그러나 개발계획의 변경이 경미한 사항의 변경에 해당하는 경우 등 실무상 개발계획 변경과 실시계획 인가를 동시에 진행하는 경우가 있다고 하며, 이는 다른 개발법령에 따른 사업도 마찬가지라고 함. 따라서 개발계획 변경과 실시계획 인가가 동시에 이루어지는 것이 「도시개발법」 실무상 가능하다는 것을 전제로 안건을 진행함. ) 「환경영향평가법 시행령」 제29조제3항을 적용하여 전략환경영향평가 변경협의 없이 환경영향평가 협의만 해도 되는지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지와 같은 경우 「환경영향평가법 시행령」 제29조제3항을 적용하여 개발계획 변경에 대한 전략환경영향평가 변경협의를 생략할 수 있다고 보아 실시계획에 대한 환경영향평가 협의를 진행하려 했으나, 환경부에서 전략환경영향평가 변경협의 절차를 거쳐야 한다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 전략환경영향평가 변경협의를 별도로 해야 합니다.
  

• 이유

  
  「환경영향평가법」에 따르면 전략환경영향평가는 정책계획 또는 개발기본계획을 대상으로 하는 반면(제9조 및 같은 법 시행령 별표 2), 환경영향평가는 사업을 대상으로 하고 있는(제22조 및 같은 법 시행령 별표 3) 등 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가와 환경영향평가는 각각 평가의 대상, 시기, 항목 및 목적 등을 달리하는 별개의 제도(각주: “전략환경영향평가”는 「환경영향평가법」 제2장에서, “환경영향평가”는 같은 법 제3장에서 각각 별도로 규정하고 있음.)로서 각각의 평가대상에 해당하면 전략환경영향평가와 환경영향평가를 모두 거치는 것이 원칙이므로 이에 대한 예외규정은 엄격하게 해석해야 합니다.
  
  그런데 「환경영향평가법 시행령」 제29조제3항에서는 전략환경영향평가 변경협의를 생략할 수 있는 예외적인 경우로 변경하려는 “개발기본계획”에 대하여 환경영향평가 협의를 한 경우를 규정하고 있는바, 해당 규정에서 전략환경영향평가 변경협의를 생략할 수 있도록 규정한 것은 대상사업에 대한 환경영향평가 협의 결과를 반영하기 위해 개발기본계획의 변경이 수반되는 경우를 개발기본계획을 독자적으로 변경하기 위한 경우와 같다고 보아 전략환경영향평가 변경협의를 거치도록 하는 것은 불합리한 측면이 있기 때문입니다.
  
  이러한 점을 고려하면 「환경영향평가법 시행령」 제29조제3항은 개발기본계획에 대해 전략환경영향평가를 거치고 해당 사업에 대한 환경영향평가를 실시한 경우로서 환경영향평가 협의 결과에 따라 개발기본계획을 변경하게 되는 경우를 의미하는 것으로 한정하여 해석해야 합니다.
  
  또한 「환경영향평가법」 제50조에서 개발기본계획과 환경영향평가 대상사업에 대한 계획을 통합하여 수립하는 경우(각주: 입법례: 「관광진흥법 시행규칙」) 제59조(관광지등의 지정신청 및 조성계획의 승인신청) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제52조제1항에 따른 관광지등의 지정신청 및 법 제54조제1항 본문에 따른 조성계획의 승인신청을 함께 하거나, 관광단지의 지정신청을 할 때 법 제54조제1항 단서에 따라 관광단지개발자로 하여금 관광단지의 조성계획을 제출하게 하여 관광단지의 지정신청 및 조성계획의 승인신청을 함께 할 수 있다. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 관광지등의 지정 및 조성계획의 승인을 함께 할 수 있다.
  (제1항)와 전략환경영향평가 대상계획에 대한 협의시기와 환경영향평가 대상사업에 대한 협의시기가 같은 경우(제2항)에 대해서만 전략환경영향평가 및 환경영향평가를 모두 실시하는 것에 대한 예외를 별도로 두고 있다는 점에 비추어 보더라도 사업절차의 편의 상 개발계획의 변경과 도시의 개발사업에 대한 실시계획 인가를 동시에 진행하는 경우까지 전략환경영향평가의 변경협의에 대한 예외로 인정할 수는 없습니다.
  
  아울러 만약 이미 수립된 개발계획을 독자적으로 변경하려는 경우에도 개발계획 변경과 도시의 개발사업에 대한 실시계획 인가를 동시에 진행한다는 이유만으로 「환경영향평가법 시행령」 제29조제3항을 적용하여 개발계획 변경에 대한 전략환경영향평가 변경협의는 거치지 않은 채 환경영향평가 협의만 거치면 된다고 해석한다면 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 변경협의 실시 여부가 다른 법령에 따른 사업 절차의 운영 방식에 따라 좌우되는 문제가 발생하여 불합리하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  
  <관계 법령>
  
  「환경영향평가법」
  제16조(전략환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받지 아니하여도 되는 전략환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장은 해당 계획을 확정하기 전에 전략환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생략)
  제21조(변경협의) ① 주관 행정기관의 장은 제16조부터 제18조까지의 규정에 따라 협의한 개발기본계획에 대하여 제20조 각 호에 해당하지 아니하는 변경을 하려는 경우로서 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 미리 환경부장관과 변경 내용에 대하여 협의를 하여야 한다.
  ②·③ (생 략)
  제27조(환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인기관장등은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다. 이 경우 승인기관의 장은 환경영향평가서에 대한 의견을 첨부할 수 있다.
  ②·③ (생 략)
  
  「환경영향평가법 시행령」
  제29조(개발기본계획에 대한 변경협의) ① 법 제21조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 법 제18조에 따라 협의 내용에 반영된 규모보다 5퍼센트 이상 30퍼센트 미만으로 증가하는 경우
  2. 제28조제1항제1호 본문에 따른 재협의 대상에 해당되지 아니하는 경우로서 최소 전략환경영향평가 대상 규모 이상으로 증가하는 경우
  3. ∼ 6. (생 략)
  ② (생 략)
  ③ 제1항에도 불구하고 변경하려는 개발기본계획에 대하여 법 제27조, 제32조 및 제33조에 따라 환경영향평가에 관하여 협의기관의 장과 협의를 한 경우에는 제1항에 따른 협의를 하지 아니할 수 있다.
  ④·⑤ (생 략)
  
  [별표 2] <개정 2019. 3. 12.>
  
  전략환경영향평가 대상계획 및 협의 요청시기(제7조제2항 및 제22조제2항 관련)
  1. (생 략)
  2. 개발기본계획
  구분
  개발기본계획의 종류
  협의 요청시기
  가. 도시의 개발
  1) ∼ 3) (생 략)
  
  
  4) 「도시개발법」 제3조 및 제4조에 따른 도시개발구역의 지정 및 개발계획(별표 3 제1호가목에 따른 환경영향평가 대상사업 규모 이상인 경우로 한정한다)
  「도시개발법」 제8조에 따라 지정권자가 관계 행정기관의 장과 협의하는 때
  
  5) ∼ 16) (생 략)
  
  나. ∼ 더.
  (생 략)
  
  
  비고
  1.· 2. (생 략)
  3. 위 표에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획은 전략환경영향평가 대상계획에서 제외한다.
  가. 계획규모가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
  1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호에 따른 도시지역(녹지지역은 제외한다)에서 계획하는 경우에는 그 면적이 6만제곱미터 미만인 경우
  2) 1)에 따른 지역 외의 지역에서 계획하는 경우에는 그 대상계획의 면적이 1만제곱미터 미만인 경우
  3) 계획을 수립하려는 지역이 1)과 2)의 지역을 모두 포함하는 경우에는 다음 식에 따라 산출한 수치의 합이 1 미만인 경우
  [1)에 해당하는 면적 / 1)에 따른 최소 전략환경영향평가 대상 면적) + [2)에 해당하는 면적 / 2)에 따른 최소 전략환경영향평가 대상 면적]
  나. ∼ 바. (생 략)
  4. ∼ 6. (생 략)
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.