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• 질의요지

  
  5천제곱미터 이상이었던 하나의 토지를 공동소유하던 공유자들이 해당 토지를 각 5천제곱미터 미만의 면적으로 분할한 후 해당 토지의 소유자들 전부가 각자의 소유인 토지에 대하여 같은 대리인을 통해 동시에 신청한 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가의 전용목적 및 전용기간이 같다면 구 「자연재해대책법」(각주: 2017. 10. 24. 법률 제14912호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음. ) 제5조 및 같은 법 시행령 제6조에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상에 해당하는지?
  

• 질의배경

  
  인천광역시 서구에서는 이 사안과 같이 하나의 토지를 공동소유하던 공유자들이 공유물분할 직후 각자의 소유인 토지에 대하여 같은 대리인을 통해 동시에 같은 전용목적 및 같은 전용기간을 내용으로 하는 산지전용허가를 신청하자, 이러한 경우에 사전재해영향성 검토협의를 거치지 않아도 되는지 여부에 대해 행정안전부에 질의하였고, 행정안전부에서 사전재해영향성 검토협의의 대상이 아니라는 취지의 답변을 하자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 사전재해영향성 검토협의 대상에 해당합니다.
  

• 이유

  
  구 「자연재해대책법 시행령」(각주: 2018. 10. 23. 대통령령 제29249호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음.) 별표 1 제2호 비고 제1호에서는 사전재해영향성 검토협의(이하 “협의”라 함)를 해야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가ㆍ승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우라고 규정하고 있고, 같은 비고 제3호에서는 같은 사업자가 같은 영향권역에서 같은 종류의 사업을 시행하는 경우 각 사업 규모의 합이 협의 대상 범위에 해당하는 경우에는 협의를 해야 한다고 규정하고 있는바, 구 「자연재해대책법」의 입법 목적이 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산과 주요 기간시설(基幹施設)을 보호하려는 것이고(제1조), 협의 제도를 도입한 취지가 각종 개발사업의 계획수립단계부터 사전 심의기능을 강화하여 무분별한 개발을 억제하고 재해발생요인을 사전에 차단하려는 것이라는 점(각주: 2004. 7. 2. 발의 의안번호 제170119호 자연재해대책법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 검토보고서 참조 )을 고려하면 협의 대상은 실질적으로 이러한 협의가 필요한 경우가 포함될 수 있도록 해석할 필요가 있습니다.
  
  따라서 구 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호 비고 제3호의 “같은 사업자”의 범위에는 인적 동일성이 인정되는 경우뿐만 아니라 외형적으로 사업자가 다른 경우에도 개발ㆍ운영ㆍ관리 등이 연관되어 실질적으로 동일성이 인정되는 경우도 포함된다고 보는 것이 구 「자연재해대책법」의 입법 목적 및 협의 제도의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
  
  그렇다면 “같은 사업자”에 해당하는지 여부는 단순히 외형으로만 판단할 것이 아니라 개발대상 토지의 분할상태와 이용현황 및 실질적 소유관계나 처분권한, 개발의 목적과 방법, 관련 당사자들의 의사와 계약내용, 허가 신청의 경위 등 제반사정을 살펴 실질적으로 판단해야 할 것인바,(각주: 대전고법 2008. 4. 17. 선고 2007누1253 판결례 참조) 이 사안과 같이 하나의 토지를 공동소유하던 공유자들이 공유물을 분할하여 각각 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 신청하였으나 산지전용허가의 전용목적 및 전용기간이 같다면 이는 사업의 개발ㆍ운영ㆍ관리 등이 연관되어 각 사업자 간에 실질적인 동일성이 인정되는 경우에 해당한다고 보아야 합니다.
  
  아울러 이 사안의 경우가 협의의 대상에서 제외된다면 협의를 회피할 목적으로 사업 대상 부지를 분할하는 방법 등을 통해 사업을 추진할 수 있게 되어 구 자연재해대책법령의 입법취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  
  
  <관계 법령>
  ○ 구 「자연재해대책법」(2017. 10. 24. 법률 제14912호로 개정되기 전의 것을 말함)
  제4조(사전재해영향성 검토협의) ① 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별지방행정기관의 장(이하 "관계행정기관의 장"이라 한다)은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립ㆍ확정(지역ㆍ지구ㆍ단지 등의 지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 개발사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정 등(이하 "허가등"이라 한다)을 하려는 경우에는 그 개발계획등의 확정ㆍ허가등을 하기 전에 행정안전부장관과 재해 영향의 검토에 관한 사전협의(이하 "사전재해영향성 검토협의"라 한다)를 하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  제5조(사전재해영향성 검토협의 대상) ① 제4조에 따라 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하는 개발계획등은 다음 각 호와 같다.
  1. ∼ 6. (생 략)
  7. 산지 개발 및 골재 채취
  8.ㆍ9. (생 략)
  ② (생 략)
  ③ 제1항에 따라 사전재해영향성 검토협의를 하여야 할 개발계획등의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  ○ 구 「자연재해대책법 시행령」(2018. 10. 28. 대통령령 제29249호로 개정되기 전의 것을 말함)
  제6조(사전재해영향성 검토협의 대상 및 협의 방법 등) ① 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 사전재해영향성 검토협의를 요청하여야 하는 개발계획등의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다. 다만, 행정계획의 경우 행정안전부장관이 관계행정기관의 장으로부터 관계 법령에 따른 협의 요청을 받아 해당 행정계획에 관한 재해 영향을 검토한 경우에는 사전재해영향성 검토협의 절차를 이행한 것으로 보고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업의 경우에는 사전재해영향성 검토협의 대상 사업에서 제외한다.
  1. 법 제55조제2항에 따른 재해복구사업
  2. 개별 법령에 따라 부지 조성이 끝났거나 시행 중인 지구에서 하는 개발사업
  ② (생 략)
  
  [별표 1]
  
  사전재해영향성 검토협의 대상 행정계획 및 개발사업의 범위 및 협의 시기(제6조제1항 관련)
  2. 개발사업
  구분
  대상 개발사업
  협의 시기
  사. 산지개발 및 골재채취
  8) 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용
  산지전용허가 전
  9) 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취
  채취허가 전
  
  10) 「산지관리법」 제29조에 따른 채석단지의 지정
  관계 행정기관의 장과 협의 시
  
  비고
  1. 위 표의 개발사업 중 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하는 개발사업의 범위는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가ㆍ승인 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정하며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따른 공장설립 승인의 경우에는 1만제곱미터) 이상이거나 길이가 2킬로미터(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 임도 설치의 경우에는 4킬로미터) 이상인 경우로 한다. 다만, 개발사업 부지의 전부가 법 제12조에 따른 자연재해위험개선지구 또는 법 제25조의3에 따른 해일위험지구에 포함되는 경우에는 모든 대상 개발사업에 대하여 사전재해영향성 검토협의를 하여야 한다.
  2. 같은 지역에서 위 표에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상이 되는 개발사업을 둘 이상 시행하려는 경우에는 가장 먼저 시행하는 개발사업 단계에서 협의하되, 가장 먼저 시행하는 개발사업 단계에서 재해예방대책 제시가 어려운 경우에는 그 다음에 시행하는 개발사업 단계에서 협의할 수 있다.
  3. 같은 사업자가 같은 영향권역에서 같은 종류의 사업을 시행하는 경우 각 사업 규모의 합이 협의 대상 범위에 해당하는 경우에는 협의를 하여야 한다.
  4. (생 략)
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.