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• 질의요지

  
  「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업에 사용되는 준보전국유림을 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제20조제1항제1호에 따라 그 사업시행자의 사유림과 교환하려는 경우, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제14조제2항에 따라 해당 준보전국유림의 예정가격 결정에 관해 「국유재산법 시행령」 제42조제9항이 적용(준용)되는지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 공익사업에 사용되는 준보전국유림과 그 사업시행자의 사유림을 교환할 때의 예정가격에 관해 「국유재산법 시행령」 제42조제9항을 적용해서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 산출한 보상액을 기준으로 결정할 수 있는지에 대해 산림청에 질의하였고 산림청으로부터 「국유재산법 시행령」 제42조제9항이 적용되지 않는다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 「국유재산법 시행령」 제42조제9항이 적용(준용)되지 않습니다.
  

• 이유

  
  「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제20조제1항제1호에 따른 준보전국유림의 교환 행위는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 손실보상과 무관한 별개의 행정작용으로서,(각주: 법제처 2009. 5. 29. 회신 09-0140 해석례 참조) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “국유림법 시행령”이라 함) 제14조제1항에 따라 준보전국유림과 사유림 간 교환의 예정가격을 결정할 때에는 국유림법령 및 「산림청 소관 국유재산관리규정」(각주: 산림청훈령 제1351호)에 따라 결정해야 할 것인바,(각주: 법제처 2018. 4. 16. 회신 18-0101 해석례 참조) 국유림법 시행령 제14조제2항에서는 예정가격의 결정에 관해 「국유재산법 시행령」 제42조제1항 및 제3항을 준용하도록 하고 있으므로 준용되는 법령에서 이 사안과 같이 토지보상법에 따른 공익사업에 필요한 준보전국유림을 해당 사업시행자의 사유림과 교환하는 경우에 그 예정가격의 결정방법에 관한 사항을 규정하고 있다면 그 예정가격의 결정방법에 관해서는 해당 규정이 정하는 바에 따라야 할 것입니다.
  
  비록 「국유재산법 시행령」 제42조제9항에서 같은 조 제1항에도 불구하고 토지보상법에 따라 보상액을 산정할 수 있도록 규정하고 있어 같은 조 제1항이 준용된다면 같은 조 제1항의 “특례적 규정”인 같은 조 제9항도 함께 연계하여 준용될 여지가 있는 것처럼 보이지만, “준용”이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 수정해서 적용하는 것으로 동일한 규정의 반복을 회피하여 입법경제를 촉진하려는 목적에서 사용되므로 특정 법령에서 준용의 대상을 구체적으로 특정하여 규정하고 있는 경우에는 그 규정에 한정하여 준용된다고 보아야 하고,(각주: 대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41371 판결례, 법제처 2014. 7. 7. 회신 14-0296 해석례 및 법제처 2011. 10. 27. 회신 11-0492 해석례 참조) 따라서 국유림법 시행령 제14조제2항에서 준용하고 있지 않은 「국유재산법 시행령」 제42조제9항까지 포함해서 준용된다고 해석하기는 어렵습니다.
  
  또한 입법연혁을 살펴보면, 「국유재산법 시행령」 제42조제9항과 유사한 규정이 1994년 4월 12일 구 「국유재산법 시행령」(각주: 1994. 4. 12. 대통령령 제14209호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함.) 제37조의2로 처음 신설되었는데 그 후인 2006년 8월 4일에 구 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」(각주: 2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정되어 다음날 시행된 것을 말함.) 제14조제2항에서 불요존국유림(현재 준보전국유림)의 교환 예정가격의 결정 등에 관해 국유재산법령을 준용하도록 처음 규정하면서 구 「국유재산법 시행령」(각주: 2006. 8. 14. 대통령령 제19643호로 일부개정되어 다음날 시행되기 전의 것을 말함.) 제37조제1항부터 제3항까지(각주: 현재 「국유재산법 시행령」 제42조제1항·제2항 및 제45조 본문과 유사한 규정임.)만 준용하고 있고 제37조의(각주: 현재 「국유재산법 시행령」 제42조제9항과 유사한 규정임.)를 준용 대상에 포함하지 않았는바, 이는 통상적으로 토지보상법령에 의해 산출된 가격이 국유재산법령에 의해 산출된 가격보다 낮아 전자에 의하면 국유림의 처분이 보다 용이한 점을 고려할 때 이 사안의 교환 행위에 대해서는 「국유재산법 시행령」 제42조제9항의 적용을 배제하려는 입법자의 의도가 반영된 것으로 보아야 합니다.
  
  한편 「국유재산법」 제4조 본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관해서는 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 국유림법 시행령 제14조는 준보전국유림의 처분가격을 결정할 때 적용하는 일반 기준에 관한 규정일 뿐 이 사안과 같이 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분할 때의 기준을 규정한 것은 아니므로 이에 관해서는 「국유재산법」에 대한 “특별한 규정”이 있다고 볼 수 없어 「국유재산법 시행령」 제42조제9항을 직접 적용할 수 있다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 국유림의 관리 및 처분에 관해 국유림법이 「국유재산법」에 대한 특별법 관계에 있고,(각주: 법제처 2008. 10. 2. 회신 08-0245 해석례 참조) 국유림법 제20조제1항제1호, 같은 조 제2항 및 국유림법 시행령 제14조에서는 공익사업에 사용하게 되어 매각이나 교환 등 처분이 필요한 경우 준보전국유림의 예정가격 결정 방법에 대한 내용을 규정하고 있는데 특별히 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분하는 것이 해당 법령의 규율대상에서 제외되는 것으로 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  <관계 법령>
  
  「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」
  제20조(준보전국유림의 매각 및 교환) ① 산림청장은 준보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다. 다만, 제2호의2 및 제2호의3 본문의 경우에는 교환만 할 수 있다.
  1.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우
  2. ∼ 3. (생 략)
  ② 제1항에 따른 매각 및 교환 절차, 대금의 결정방법, 교환할 공유림등의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 국가의 보조를 받아 산림사업을 실행한 공유림등의 교환가격은 제18조제3항 후단을 준용하여 결정하여야 한다.
  ③ (생 략)
  
  「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」
  제14조(매각 또는 교환가격의 결정 등) ① 법 제20조에 따라 준보전국유림을 매각 또는 교환하려는 경우에는 시가를 참작하여 예정가격을 결정하여야 한다. 이 경우 예정가격은 토지와 입목·죽의 가격을 합산한 금액으로 한다.
  ② 제1항에 따른 예정가격의 결정·공개 및 예정가격의 적용기간에 관하여는 「국유재산법 시행령」 제42조제1항부터 제3항까지 및 제45조 본문을 준용한다. 이 경우 “일반재산”은 “준보전국유림”으로 본다.
  ③ (생 략)
  
  「국유재산법 시행령」
  제42조(처분재산의 예정가격) ① 증권을 제외한 일반재산을 처분할 때에는 시가를 고려하여 해당 재산의 예정가격을 결정하여야 한다. 이 경우 예정가격의 결정방법은 다음 각 호와 같다.
  1. 대장가격이 3천만원 이상인 경우(제2호의 경우는 제외한다): 두 개의 감정평가업자의 평가액을 산술평균한 금액
  2. 대장가격이 3천만원 미만인 경우나 지방자치단체 또는 공공기관에 처분하는 경우: 하나의 감정평가업자의 평가액
  ② 제1항에 따른 감정평가업자의 평가액은 평가일부터 1년이 지나면 적용할 수 없다.
  ③ 중앙관서의 장등은 일반재산에 대하여 일반경쟁입찰을 두 번 실시하여도 낙찰자가 없는 경우에는 세 번째 입찰부터 최초 매각 예정가격의 100분의 50을 최저한도로 하여 매회 100분의 10의 금액만큼 그 예정가격을 낮출 수 있다.
  ④ ∼ ⑧ (생 략)
  ⑨ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업에 필요한 일반재산을 해당 사업의 사업시행자에게 처분하는 경우에는 제1항에도 불구하고 해당 법률에 따라 산출한 보상액을 일반재산의 처분가격으로 할 수 있다.
  ⑩ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.