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• 질의요지

  
  「상수원관리규칙」 제15조제2호라목1)가)부터 다)까지의 규정 외의 부분 후단에 따라 환경정비구역에서 음식점으로의 용도변경 허가의 제한기준인 “휴게음식점과 일반음식점의 총 수”에 「식품위생법」에 따른 음식점 영업허가 등을 받을 당시 건축법령상 음식점 관련 용도가 별도로 구분되어 있지 않아 “점포” 또는 “주택” 등 용도의 건축물에서 건축법령 등 관련 법령에 적합하게 음식점 영업허가를 받은 후 현재까지 휴게음식점 또는 일반음식점 영업을 하는 경우도 포함되는지?
  

• 질의배경

  
  환경정비구역 내 휴게음식점이나 일반음식점으로의 용도변경 허가는 해당 구역에 있는 건축물 총 호수 대비 음식점 수가 일정 비율 이내에서만 가능하도록 제한하고 있는바, 상수원보호구역 지정 이전에 당시 건축법령상 음식점 관련 용도가 별도로 구분되어 있지 않아 “점포” 또는 “주택” 등 용도의 건축물에서 음식점 영업허가 등을 받아 음식점을 운영하는 경우는 음식점으로의 용도변경 허가의 제한기준이 되는 음식점 수에 포함되는지에 대해 환경부 내부의 의견이 대립되자 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 휴게음식점과 일반음식점 총 수에 포함됩니다.
  

• 이유

  
  「상수원관리규칙」 제15조제2호라목1)가)부터 다)까지의 규정 외의 부분 후단에서는 환경정비구역에서 원거주민이 기존의 공장이나 주택을 휴게음식점 또는 일반음식점으로 건축물의 용도변경을 신청하는 경우 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)은 해당 환경정비구역의 총 호수(戶數)에 대한 휴게음식점 또는 일반음식점의 총 수가 환경정비구역별 특성에 따라 별도로 정하고 있는 일정한 비율 이내에서만 허가할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 “휴게음식점과 일반음식점의 총 수”는 해당 규정의 문언만으로는 건축물의 용도를 기준으로 한 음식점 개수를 말하는지 아니면 관련 법령에 따라 음식점 영업허가 등을 받은 영업점을 기준으로 한 음식점 개수를 말하는지 명확하지 않으므로 해당 법령의 규정 내용, 입법 취지와 목적 및 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 밝혀야 합니다.(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)
  
  그런데 「수도법」 제7조에 따르면 환경부장관이 상수원의 확보와 수질보전을 위하여 상수원보호구역을 지정한 경우 해당 상수원보호구역에서 건축물 용도변경 등 일정한 행위를 하려는 자는 시장등의 허가를 받아 해당 행위를 할 수 있는데, 같은 법 시행령 제13조제1항 각 호 외의 부분에 따르면 시장등은 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있도록 규정하고 있으므로 상수원보호구역에서의 행위허가 기준은 상수원의 확보와 수질보전이라는 상수원보호구역 지정 취지나 목적이 훼손되지 않는 범위에서 합리적으로 해석해야 합니다.(각주: 부산고등법원 2001. 6. 31. 선고 2001누458 판결례 참조)
  
  그리고 환경정비구역의 경우 「상수원관리규칙」 제14조 및 제15조제2호라목에 따라 예외적으로 하수종말처리시설 등이 설치ㆍ운영되고 있어 수질관리가 상대적으로 용이한 점을 고려하여 종전의 주택이나 공장 용도의 건축물을 휴게음식점이나 일반음식점 용도로의 변경을 한정적으로 허용하고 있음을 고려할 때 이러한 용도변경의 제한기준이 되는 해당 환경정비구역 내 “휴게음식점과 일반음식점의 총 수”는 「식품위생법」 등 관련 법령에 따라 실제로 음식점 영업을 하는 음식점 개수로 보는 것이 음식점으로의 용도변경을 제한함으로써 상수원의 수질을 보전하려는 입법 취지에 부합합니다.
  
  또한 음식점 관련 건축물에 대한 용도분류의 연혁을 살펴보면, 구 「건축법 시행령」(1978. 10. 30. 대통령령 제9193호로 개정된 것을 말함) 제2조제1항제16호 및 부표에서 개별 건축물의 “용도” 규정이 신설되면서 근린생활시설 등의 세부용도로 간이ㆍ대중ㆍ전문 음식점 등으로 규정되기 시작하였다가 그 이후 1999년에 이르러 음식점 관련 건축물 용도가 구 「건축법」(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정된 것을 말함) 및 같은 법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정된 것을 말함)에서 제1종 또는 제2종 근린생활시설로 체계적으로 규정되었는바, 이 사안의 음식점은 「식품위생법」에 따른 음식점 영업허가 등을 받을 당시 건축법령에서 음식점에 대한 별도의 용도분류를 규정하지 않아 “점포” 또는 “주택” 등 용도의 건축물에서 해당 음식점 영업이 가능하여 건축법령 등 관련법령에 적합하게 현재까지 음식점 영업을 하는 것으로 이러한 경우를 현행 건축법령상 제1종 또는 제2종 근린생활시설로 용도분류된 건축물에서 일반음식점 또는 휴게음식점 영업을 하는 경우와 달리 보아야 할 이유가 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
  
  
  
  
  
  「수도법」
  제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.
  ②ㆍ③ (생 략)
  ④ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다.
  1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거
  2.ㆍ3. (생 략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  「수도법 시행령」
  제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다.
  1. (생 략)
  2. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경
  3. ∼ 5. (생 략)
  ② 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류·규모 등 허가에 관한 세부기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.
  ③ (생 략)
  
  「상수원관리규칙」
  제13조(건축물 등의 용도변경) 영 제13조제1항제2호에 따른 행위허가를 할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경의 범위는 다음 각 호와 같다.
  1. 공장, 숙박시설, 일반음식점의 용도변경：오염물질의 발생정도가 종전보다 낮은 용도로 변경하는 경우로 한정한다.
  2. ∼ 4. (생 략)
  5. 그 밖의 건축물 및 공작물의 용도변경：다음 각 목 중 각 목 내의 용도 상호 간의 변경과, 가목의 어느 하나에 정한 용도를 나목이나 다목의 어느 하나에 정한 용도로, 나목의 어느 하나에 정한 용도를 다목의 어느 하나에 정한 용도로 변경하는 경우로 한정한다.
  가. 휴게음식점, 종교집회장, 독서실, 노래연습장
  나.ㆍ다. (생 략)
  제14조(환경정비구역의 지정 등) ① 관할 시장·군수·구청장은 보호구역지정 전에 형성되어 있는 자연부락으로서 하수도의 정비 및 하수처리시설의 설치가 쉬운 보호구역의 일정 지역에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 계획(이하 “환경정비계획”이라 한다)을 세워 시행할 수 있다. 이 경우 환경정비계획에 관하여 미리 시·도지사의 승인을 받아야 한다.
  1. 공공하수도의 정비에 관한 사항
  2. 하수종말처리시설 등 오수·폐수를 처리하기 위한 시설의 설치 및 유지관리에 관한 사항
  3. 그 밖에 오염원관리에 관한 사항
  ② ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 시·도지사는 제4항에 따른 환경정비계획의 시행완료에 대하여 보고를 받으면 제1항제2호에 따른 시설에 의하여 오수 및 폐수를 처리할 수 있는 지역을 환경정비구역으로 지정할 수 있다.
  ⑥ㆍ⑦ (생 략)
  제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정·공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다.
  1. (생 략)
  2. 그 밖의 건축물 또는 공작물의 신축·증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경
  가. ∼ 다. (생 략)
  라. 휴게음식점이나 일반음식점의 증축 또는 용도변경
  1) 환경정비구역에서 기존 공장·주택의 휴게음식점 또는 일반음식점으로의 용도변경(원거주민이 용도변경을 하는 경우로 한정한다). 이 경우 휴게음식점이나 일반음식점 용도의 건축물 연면적은 100제곱미터 이하이어야 하고, 해당 환경정비구역의 휴게음식점과 일반음식점의 총 수는 다음의 범위를 초과하여서는 아니 된다.
  가) 시·도지사가 해당 환경정비구역에서 발생하는 하수를 처리하는 하수종말처리시설(마을하수도를 포함한다. 이하 같다)의 방류수수질을 6개월 동안 매주 1회 측정하여 방류수수질이 「하수도법 시행규칙」 별표 1 제1호의 방류수수질기준 중 특정지역기준에 적용되는 각 수질기준 항목의 50퍼센트 이하인 것으로 고시한 환경정비구역은 총 호수(戶數)의 10퍼센트
  나) 하류지역에 상수원이 없으며 분류식 하수도시설을 적절하게 설치하여 하수의 전량을 하수종말처리장에 모아서 처리하는 환경정비구역은 총 호수의 20퍼센트
  다) 가) 및 나) 외의 환경정비구역은 총 호수의 5퍼센트
  2) 휴게음식점이나 일반음식점 용도의 건축물로서 기존 면적을 포함하여 연면적 100제곱미터 이하의 증축.
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.