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• 질의요지

  
  개발제한구역에서 불법으로 건축물의 층수는 증가시키지 않고 높이만 증가시키는 행위를 하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조제1항제1호 및 제3호에 따라 시정명령을 받은 자가 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 경우 같은 법 제30조의2제1항제1호에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  국토교통부는 경기도로부터 질의요지와 같은 사안(증가된 건축물의 높이는 기존 높이를 포함하여 4미터 미만인 경우임(각주: 「건축법 시행령」 제119조제1항제9호 참조))에 대해서도 이행강제금을 부과할 수 있는지, 만일 부과할 수 있다면 그 금액의 산정 방법은 어떻게 되는지에 관한 질의를 받고 이를 명확히 하기 위해 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 이행강제금을 부과할 수 있습니다.
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제30조제1항제1호 및 제3호에서는 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 불법으로 건축물을 건축한 자에 대해 상당한 기간을 정하여 해당 건축물의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2제1항에서는 시정명령의 이행 확보 수단으로 이행강제금을 규정하고 있는바, 같은 법 제30조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 이행강제금의 부과 대상을 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 “시정명령의 이행을 하지 않은 자”라고만 규정하고 있을 뿐 그 시정명령의 원인이 된 위반행위를 특정한 위반행위로 한정하지 않고 있고, 같은 항 제1호에서도 그 위반행위가 건축물의 “건축”인 경우에 대한 이행강제금의 산정 방법을 규정하면서 해당 건축의 범위를 특정한 건축행위로 한정하고 있지 않으므로 해당 규정의 문언상 ① 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 불법으로 건축물을 “건축”하여 시정명령을 받은 자가 ② 그 시정기간 내에 “시정명령을 이행하지 않은 경우”라면 이행강제금의 부과 대상에 해당함이 명백합니다.
  
  그리고 「건축법」 제2조제1항제8호에서는 “건축”이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조제2호에서는 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 이 사안과 같이 건축물의 층수는 증가시키지 않고 건축물의 높이만 증가시키는 행위도 “건축(증축)”에 해당합니다.
  
  그렇다면 ① 그러한 “건축(증축)”행위를 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 하여 시정명령을 받고 ② 그 시정기간 내에 “시정명령을 이행하지 않은” 이 사안의 경우에도 개발제한구역법 제30조의2제1항제1호에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는 것이 명백하고, 그와 같이 해석하는 것이 시정명령의 실효성을 확보하기 위해 이행강제금 제도를 도입한 취지에도 부합합니다.(각주: 의안번호 제1801707호 개발제한구역법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)
  
  한편 개발제한구역법 제30조의2제1항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제1호에서는 위반행위가 건축물의 건축인 경우 이행강제금은 “건축물의 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적(각주: 「건축법 시행령」 제119조제1항제3호 및 제4호에 따르면 건축물의 “연면적”이란 건축물 각 층의 바닥면적(건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적을 말함)의 합계를 의미함.)을 곱한 금액”의 범위에서 부과한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 5 제1호가목 및 제2호가목에서는 위 “위반행위에 이용된 건축물의 연면적”을 “위반면적”이라고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 건축물의 층수 변경 없이 높이만 증가시킨 경우는 연면적에 변동이 없어 이행강제금을 산정할 수 없으므로 시정명령 불이행에 대해 이행강제금을 부과할 수 없다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 여기서 위반면적은 “위반행위와 관련된 부분의 연면적”을 의미한다고 보아야 하고 이 사안과 같이 건축물의 높이를 증가시키는 과정에서는 새롭게 만들어진 기둥과 벽 등이 위반행위와 관련된 부분으로서 그 기둥과 벽 등의 중심선으로 둘러싸인 수평투영면적의 합계를 위반행위와 관련된 부분의 연면적으로 볼 수 있으므로 이를 기준으로 이행강제금의 상한액을 산정한 후 그 범위에서 이행강제금을 결정ㆍ부과하면 될 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  건축물의 층수는 증가시키지 않고 높이만 증가시키는 행위와 같이 그 행위 전후 건축물의 연면적에 변동이 없는 경우에는 건축물의 연면적이 아니라 다른 사항을 기준으로 이행강제금의 상한을 산정하는 방안을 검토하는 등 규정을 보완할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
  제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
  1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
  2. (생 략)
  3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
  ② ∼ ⑦ (생 략)
  제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
  1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
  2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액
  ② ∼ ⑧ (생 략)
  ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
  [별표 5]
  
  이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련)
  1. 허가사항 위반
  위반행위
  부과액 산정식
  가. 건축물의 건축
  건물시가표준액 × 위반면적 × 50/100
  나. ∼ 바. (생 략)
  
  2. 신고사항 위반
  위반행위
  부과액 산정식
  가. 건축물의 건축
  건물시가표준액 × 위반면적 × 25/100
  나. ∼ 바. (생 략)
  
  
  「건축법 시행령」
  제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적·높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  3. 바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다.
  가. ∼ 타. (생 략)
  4. 연면적: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다.
  가. ∼ 바. (생 략)
  5. ∼ 10. (생 략)
  ②ㆍ③ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.