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• 질의요지

  
  시·도지사가 소비자생활협동조합의 업무를 감독하는 과정에서 해당 조합이 정관의 위임에 따라 규약에서 정한 대의원 선출방법 등 조합의 운영에 관한 사항을 위반한 사실이 발견된 경우 시·도지사는 「소비자생활협동조합법」 제81조제5항에 따라 해당 조합에 대해 시정에 필요한 조치를 명할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  시·도 소재 소비자생활협동조합이 정관의 위임에 따른 규약을 위반한 사실이 발견된 경우, 해당 시·도지사가 「소비자생활협동조합법」 제81조제5항을 적용할 수 있는지 여부에 대해 공정거래위원회 내부적으로 의견이 서로 나뉘어져 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 시·도지사는 해당 조합에 대해 시정에 필요한 조치를 명할 수 있습니다.
  

• 이유

  
  「소비자생활협동조합법」(이하 “생협법”이라 함) 제81조제5항에서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)가 조합의 업무를 감독한 결과 같은 법에 따른 명령 또는 정관을 위반한 사실이 발견된 때에 해당 조합에 대해 시정에 필요한 조치를 명할 수 있도록 한 것은 조합에 대한 인가권자의 감독 근거를 마련함으로써 원활하고 효율적인 조합 관리를 도모하고 이러한 조합 활동에 참여하는 소비자인 조합원의 이익을 보다 증진하려는 취지입니다.
  
  그리고 생협법 제23조에서는 정관의 기재 사항을 정하고 있지만 어느 범위까지 정해야 하는지 제한하여 규정하고 있지 않고, 같은 법 제24조에서는 조합의 운영 및 사업실시에 관하여 필요한 사항으로서 정관으로 정한 것을 제외하고는 규약 또는 규정으로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 정관에 규정할 조합의 운영 및 사업실시에 관한 사항으로서 조합원의 이익 보호와 관련되는 내용을 그 정관의 위임에 따라 규약에서 구체적으로 정하는 경우 해당 규약은 상위 규범인 정관의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 정관과 일체를 이루는 하위의 규범으로 볼 것이어서 정관으로 정할 사항을 그 위임에 따라 규정한 규약을 위반한 것은 결국 그 위임 근거가 되는 정관을 위반한 것으로 볼 것이고, 정관의 위임에 따라 조합의 운영에 관한 사항을 규약 또는 규정으로 정했다고 하여 이를 정관에 둔 사항과 달리 볼 사정도 없습니다.
  
  그렇다면 비록 규약 또는 규정이 자율적인 성격이 강한 조합의 내부 질서를 규율하기 위한 것으로서 사적 자치의 원칙이 존중될 필요가 있는 영역이라 하더라도 정관의 위임에 따라 조합의 운영에 관하여 필요한 사항을 두고 있는 규약 또는 규정은 단순히 조합의 내부 질서를 규율하기 위한 것만으로 볼 수 없으므로 조합의 원활한 관리를 도모하기 위한 시·도지사의 감독권에 포함된다고 보아야 합니다.(각주: 공동주택 관리규약 관련 법제처 2015. 3. 17. 회신 15-0093 해석례 참조)
  
  만일 시·도지사가 정관의 위임에 따른 규약 또는 규정 위반을 사유로 조합에 대해 시정에 필요한 조치를 명할 수 없다고 해석한다면 규약 또는 규정 위반에 대해 별도의 사전적인 통제 장치를 두고 있지 않은 생협법의 체계를 고려할 때 동일한 사항에 대해 정관에서 규율할 때는 감독권을 행사할 수 있으나 정관의 위임에 따라 규정된 규약 또는 규정에서 규율할 때는 감독권을 행사할 수 없어 형평에 반하는 문제가 발생한다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  「중소기업협동조합법」 제133조제1항제1호 등과 같이 조합의 운영 등에 관한 사항을 정하고 있는 규약 또는 규정을 위반한 경우에 대해 행정청이 감독할 수 있는 근거를 명확히 마련할 필요가 있습니다.
  
  < 관계 법령>
  「소비자생활협동조합법」
  제1조(목적) 이 법은 상부상조의 정신을 바탕으로 한 소비자들의 자주·자립·자치적인 생활협동조합활동을 촉진함으로써 조합원의 소비생활 향상과 국민의 복지 및 생활문화 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
  제23조(정관) ① 조합의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.
  1. 목적
  2. 명칭
  3. 사업구역
  4. 주된 사무소의 소재지
  5. 조합원 및 대리인의 자격
  6. 조합원의 가입·탈퇴 및 제명에 관한 사항
  7. 출자 1좌의 금액과 납입방법·시기 및 출자지분의 양도에 관한 사항
  8. 잉여금과 손실금의 처리에 관한 사항
  9. 적립금의 적립방법 및 사용에 관한 사항
  10. 경비등의 부과·징수에 관한 사항
  11. 임원·대의원의 정수·선출 및 해임에 관한 사항
  12. 간부직원의 임면에 관한 사항
  13. 사업의 종류와 그 집행에 관한 사항
  14. 회계연도와 회계에 관한 사항
  15. 공고의 방법에 관한 사항
  16. 현물출자를 인정하는 경우 이에 관한 사항
  17. 존립시기 또는 해산의 사유를 정한 때에는 그 시기 또는 사유
  18. 그 밖에 총회·이사회의 운영 등에 관하여 필요한 사항
  ② 공정거래위원회는 표준정관례(標準定款例)를 정하여 고시할 수 있다.
  ③ 정관의 변경은 설립인가를 한 시·도지사의 인가를 받지 아니하면 효력이 발생하지 아니한다.
  제24조(규약 또는 규정) 조합의 운영 및 사업실시에 관하여 필요한 사항으로서 정관으로 정한 것을 제외하고는 규약 또는 규정으로 정할 수 있다.
  제26조(총회의 의결사항) ①다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 얻어야 한다.
  1. 정관의 변경
  2. 규약의 제정·변경 또는 폐지
  3. 임원의 선출과 해임
  4. 사업계획 및 예산의 승인
  5. 결산보고서의 승인
  6. 감사보고서의 승인
  7. 조합의 합병·분할·해산 또는 휴업
  8. 조합원의 제명
  9. 차입금의 최고한도 결정
  10. 그 밖에 이사장 또는 이사회가 필요하다고 인정하는 사항
  ② 보건·의료조합의 차입금의 최고한도는 조합의 총출자금액 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 한도를 초과하여서는 아니 된다.  
  제35조(임원의 책임 등) ① 임원은 이 법, 이 법에 따른 명령, 정관·규약·규정 및 총회와 이사회의 의결을 준수하고 조합을 위하여 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.
  ② 임원이 그 직무를 수행하면서 고의 또는 중대한 과실(상임인 임원의 경우에는 고의 또는 과실)로 조합 또는 타인에게 끼친 손해에 대하여는 연대하여 손해배상의 책임을 진다.
  ③ 임원이 거짓의 결산보고·등기 또는 공고를 하여 조합 또는 타인에게 손해를 끼친 때에도 제2항과 같다.
  ④ 제2항의 행위가 이사회의 의결에 의한 것일 때에는 그 의결에 찬성한 이사도 제2항의 책임이 있다.
  ⑤ 제4항의 의결에 참가한 이사로서 명백한 반대의사를 표시하지 아니한 자는 그 의결에 찬성한 것으로 본다.
  ⑥ 제2항부터 제5항까지의 규정에 따른 구상권의 행사는 감사 및 이사에 대하여는 이사장이, 이사장에 대하여는 감사가, 전체 임원에 대하여는 조합원 5분의 1 이상의 동의를 받은 조합원 대표가 한다.
  제37조(감사의 직무) ① 감사는 연 1회 이상 조합의 업무집행상황, 재산상태, 장부, 서류 등을 감사하여 총회에 보고하여야 한다.
  ② 감사는 예고 없이 조합의 장부나 서류를 대조 확인할 수 있다.
  ③ 감사는 이사가 법령·정관·규약·규정 또는 총회의 의결에 반하여 업무를 집행한 때에는 이사회에 그 시정을 요구하여야 한다.
  ④ 감사는 총회 또는 이사회에 출석하여 의견을 진술할 수 있다.
  ⑤ 제1항 및 제2항의 감사보고서 제출 및 감사실시는 2인의 감사가 공동으로 하여야 한다. 다만, 감사보고서 제출에 있어서 감사의 의견이 일치하지 아니할 경우에는 각각 의견을 제출할 수 있다.
  ⑥ 감사의 직무에 관하여는 「상법」 제391조의2·제402조·제412조의2·제413조 및 제413조의2를 준용한다.
  제81조(감독 및 권한의 위탁) ① 시·도지사(설립인가를 한 시·도지사를 말한다. 이하 이 장에서 같다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 조합의 업무를 감독하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있다.
  ② 공정거래위원회는 이 법에서 정하는 바에 따라 연합회·전국연합회의 업무를 감독하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있다. 다만, 필요한 경우 시·도지사에게 감독업무의 일부를 위임할 수 있다.
  ③ 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조합(설립 중의 조합을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여 그 업무 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 조합의 업무상황·장부·서류, 그 밖에 필요한 사항을 검사하게 할 수 있다.
  1. 제21조에 따른 설립절차 및 인가기준에 적합한지의 여부를 확인할 필요가 있는 경우
  2. 이 법, 이 법에 따른 명령 또는 정관을 위반하였는지의 여부를 확인할 필요가 있는 경우
  3. 보건·의료사업을 하는 조합이 「의료법」을 위반하였는지 확인할 필요가 있는 경우
  ④ 제3항에 따라 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
  ⑤ 시·도지사는 제1항에 따른 감독의 결과 조합이 이 법에 따른 명령 또는 정관을 위반한 사실이 발견된 때에는 해당 조합에 대하여 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다.
  ⑥ 공정거래위원회는 이 법의 효율적인 시행과 조합에 대한 정책의 수립을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 시·도지사에게 조합에 대한 조사·검사·확인 또는 자료의 제출을 요구하게 하거나 시정에 필요한 조치를 명하게 할 수 있다.
  ⑦ 공정거래위원회 및 시·도지사는 이 법의 효율적인 집행과 조합의 건전한 발전 및 육성에 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이 법에 따라 설립된 전국연합회 및 「국민건강보험법」 제13조에 따른 국민건강보험공단에 감독 업무의 일부를 위탁할 수 있다.
  
  「소비자생활협동조합 표준정관례」
  제8조(규약 또는 규정) 조합의 운영 및 사업실시에 관하여 필요한 사항으로서 이 정관으로 정한 것을 제외하고는 규약 또는 규정으로 정할 수 있다.
  제26조(대의원총회) ① 조합원의 수가 400인을 초과하는 경우 총회에 갈음할 대의원 총회를 둘 수 있다.
  ② 대의원은 조합원 중에서 선출한다.
  ③ 대의원의 의결권 및 선거권은 대리인으로 하여금 행사하게 할 수 없다.
  ④ 대의원의 정수는 ○○○명이상으로 하며 임기는 ○년으로 한다.
  ⑤ 결원으로 인하여 선출된 대의원의 임기는 전임자의 임기의 남은 기간으로 한다.
  ⑥ 대의원은 조합원의 선거를 통하여 선출하며. 선거방법에 관한 사항은 규약으로 정한다.
  ⑦ 대의원총회에 관하여는 총회에 관한 사항을 준용하며, 이 경우 “조합원”은 “대의원”으로 본다. 대의원총회는 조합의 합병, 분할 및 해산에 관한 사항은 의결할 수 없다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.