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• 질의요지

  
  초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지를 「초지법」 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 경우에도 같은 조 제3항에 따른 신고를 통해 초지전용을 할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 조성이 완료된 초지를 25년 이상 보유한 경우 「초지법」 제23조제1항 각 호의 전용 사유에 해당하지 않더라도 허가 대신 신고를 통해 해당 초지를 전용할 수 있는지에 대해 농림축산식품부에 질의하였고 신고를 통해 초지전용을 할 수 없다는 회신을 받자 이에 이의가 있어 농림축산식품부를 통하여 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 「초지법」 제23조제3항에 따른 신고를 통해 초지전용을 할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「초지법」 제23조제1항에 따르면 초지를 전용할 수 있는 경우는 같은 법에 따라 조성된 초지를 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 사용하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호에 열거된 사항 중 어느 하나의 목적으로 사용하는 경우로 “한정”되어 있고,(각주: 법제처 2016. 3. 14. 회신 15-0857 해석례 참조) 같은 조 제2항에서는 “같은 조 제1항에 따른 초지전용을 하려는 자”에 대해 허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 “제2항에도 불구하고” 초지전용 신고를 할 수 있는 사유에 관해 규정하고 있는바, 이와 같은 문장 구조상 같은 조 제3항의 의미는 “같은 조 제1항에 따른 초지전용을 하려는 경우 허가를 받아야 함에도 불구하고” 초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지에 대해서는 허가 대신 신고로써 전용할 수 있다는 것으로 보아야 하고, 해당 초지가 같은 조 제1항 각 호의 사유에 해당하지 않더라도 신고를 통해 전용할 수 있다고 보는 것은 문언 해석의 범위를 벗어나는 것입니다.
  
  그리고 「초지법」 제23조제12항의 위임에 따라 초지전용의 허가·신고의 절차·방법 등에 관해 정하고 있는 같은 법 시행령 제16조제2항 및 같은 법 시행규칙 제15조제1항·별지 제12호의2서식 등에 따르면 초지전용의 신고를 할 때에는 초지조성일, 전용하려는 부지의 용도별(농작물, 시설, 기타) 면적 등을 기재한 신고서에 사업계획서, 피해방지계획서, 잔여초지활용계획서 등의 서류를 첨부하여 제출해야 하는데 이러한 신고 내용과 첨부서류는 해당 초지가 조성이 완료된 지 25년이 지났는지를 확인하는 데 그치는 것이 아니라 「초지법」 제23조제1항에 따른 초지전용 사유에 해당하는지를 확인하기 위해 필요한 정보로 보아야 합니다.
  
  한편 국토의 효율적 이용을 위해 초지조성이 완료된 후 상당기간이 지난 초지에 대해서는 허가 대신 신고를 통해 초지 외 다른 용도로 사용하는 것을 용이하도록 하려는 「초지법」의 취지를 고려하여(각주: 1999. 2. 5. 법률 제5763호로 개정된 「초지법」 개정이유주요·주요골자, 2006. 9. 27. 법률 제7995호로 개정된 「초지법」 개정이유·주요내용 및 2004. 12. 국회 제출된 의안번호 제171031호 초지법 일부개정법률안 국회 검토보고서 참조) 같은 법 제23조제3항에 따른 초지전용의 신고 요건에 대해서는 완화된 기준을 적용해야 한다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 초지조성 완료 후 25년이 지난 초지의 전용에 대해서는 허가 대신 신고로 갈음할 수 있도록 하는 완화된 인허가제도를 시행함으로써 국토 이용의 효율성을 높이려는 입법 목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 신고 요건에 대해서도 완화된 기준을 적용하여 「초지법」 제23조제1항 각 호의 전용 사유에 해당하지 않더라도 초지조성 완료 후 25년이 지난 초지이기만 하면 전용이 가능하다고 보는 것은 같은 조 제3항의 입법 목적을 지나치게 확장해석하는 결과를 초래한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  < 관계 법령 >
  
  「초지법」
  제23조(초지의 전용 등) ① 이 법에 따라 조성된 초지의 전용은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다.
  1. 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 전용하는 경우
  2. 「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인이 건축하는 주택의 용지로 전용하는 경우
  3. 농수산물의 처리·가공·보관 시설 및 농수산시설의 용지로 전용하는 경우
  4. 농작물재배용지로 전용하는 경우. 다만, 과수용지 외의 용지로 전용하는 경우에는 경사도 15도 이내의 초지만 해당한다.
  5. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제162조에 따라 제주투자진흥지구로 지정하기 위하여 전용하는 경우
  6. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제4조에 따라 경제자유구역으로 지정하기 위하여 전용하는 경우
  7. 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」 제9조제1항에 따라 지역특화발전특구로 지정하기 위하여 전용하는 경우
  8. 「중소기업창업 지원법」 제2조제1호에 따른 창업을 위하여 전용하는 경우
  9. 그 밖에 시장·군수·구청장(특별자치시장 및 특별자치도지사는 제외한다)이 특별시장·광역시장·도지사와의 협의를 거쳐 특히 필요하다고 인정하는 시설의 용지로 전용하는 경우 또는 특별자치시장·특별자치도지사가 특히 필요하다고 인정하는 시설의 용지로 전용하는 경우
  ② 제1항에 따른 초지전용을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 초지전용의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ③ 제2항에도 불구하고 초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지를 전용하려는 경우에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ④ 국가 또는 지방자치단체가 초지를 공용 또는 공공용 시설의 용지로 사용하기 위하여 전용하려는 경우에는 제2항 및 제3항에 따른 허가 또는 신고를 갈음하여 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. 협의한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ⑤ 제2항 및 제3항에도 불구하고 이 법에 따라 조성된 초지를 「축산법」 제2조제1호에 따른 가축을 기르기 위한 축사(이 법 제2조제1호에 따른 축사는 제외한다)의 용지로 사용하려는 경우에는 초지전용의 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 초지를 전용할 수 있다.
  ⑥ 시장·군수·구청장은 제2항 또는 제3항에 따른 허가의 신청을 받거나 신고를 받은 날부터 35일 이내에 허가 또는 신고수리 여부를 신청인에게 통지하여야 한다.
  ⑦ 시장·군수·구청장이 제6항에서 정한 기간 내에 허가 또는 신고수리 여부나 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 허가 또는 신고수리를 한 것으로 본다.
  ⑧ ～ ⑫ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.