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• 질의요지

  
  「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제18조제1항에 따라 일반산업단지개발실시계획의 승인을 받고 같은 법 제21조제1항제8호에 따라 농지의 전용허가가 의제되었다가 해당 일반산업단지개발실시계획에서 정한 사업시행기간이 도과하여 사업시행기간을 연장하는 내용으로 일반산업단지개발실시계획의 변경승인을 받은 경우, 그 변경승인으로 의제되는 농지의 전용허가의 효력은 변경승인 시에 비로소 발생하는 것인지, 아니면 최초 승인 시로 소급하여 발생하는 것인지?
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 A도시공사의 직원이고, A도시공사는 B주식회사를 사업시행자로 선정하여 일반산업단지개발사업을 공동으로 추진해 오고 있음.
  
  ○ 민원인은 본건 질의요지와 같은 사안에서 일반산업단지개발실시계획 변경승인으로 의제되는 농지전용허가의 효력 발생 시점에 관해 의문이 있어 국토교통부 및 농림축산식품부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 일반산업단지개발실시계획의 변경승인으로 의제되는 농지의 전용허가의 효력은 해당 변경승인이 새로운 승인의 요건을 갖춘 경우에 한정하여 그 변경승인 시에 비로소 발생합니다.
  

• 이유

  
  「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함)의 승인은 사업시행자에게 해당 사업을 실시할 수 있는 권한을 설정해 주는 처분으로서,(각주: 대법원 1995. 3. 3. 선고 94누7386 판결례 참조) 같은 법 시행령 제21조제1항제5호 및 제22조제1항에서는 실시계획의 승인을 신청하려는 경우 신청서에 사업시행기간을 반드시 포함하도록 하고 있고, 같은 영 제23조의2제5호에서는 산업단지지정권자 등으로 하여금 실시계획을 승인하였을 때 사업시행기간(착공 및 준공예정일을 포함함)을 관보 또는 공보에 고시하도록 하고 있으며, 산업입지법 제17조의2·제18조제3항 및 같은 법 시행령 제21조의2제1항에서는 사업시행기간의 변경을 중요한 변경으로 보아 실시계획의 변경승인을 받도록 하고 있습니다.
  
  그렇다면 실시계획에서 정한 사업시행기간은 단순히 공사예정기간을 정한 것에 불과한 것이 아니라 실시계획이 유효하게 존속하는 시간적 범위를 정한 것으로서 해당 실시계획에 대한 승인은 그 사업시행기간 동안에만 사업을 실시할 수 있는 권한을 사업시행자에게 부여한 것으로 보아야 하므로 그 사업시행기간이 만료된 경우에는 해당 실시계획의 승인은 실효된다고 보아야 합니다.(각주: 법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0124 해석례, 법제처 2018. 1. 30. 회신 17-0537 해석례 및 대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례 각 참조)
  
  그리고 통상 의제되는 인허가는 주된 인허가의 사업수행을 위해 필요한 보조적ㆍ보충적 인허가로서의 성격을 가지고 있고 대외적으로 유효하게 표시되는 행정처분도 주된 인허가이지 의제되는 인허가는 아니므로 주된 인허가가 취소되는 등 그 효력을 상실하게 되면 의제된 인허가 또한 당연히 그 효력을 상실하게 된다고 보아야 합니다.(각주: 법제처 2017. 10. 30. 회신 17-0403 해석례 참조)
  
  따라서 이 사안의 경우 실시계획에서 정한 사업시행기간의 도과로 인해 해당 실시계획의 승인과 그에 따라 의제된 농지의 전용허가는 모두 그 효력을 상실하게 되므로 해당 사업을 계속 실시하려면 사업시행자는 원칙적으로 산업입지법 제18조제1항에 따라 새로 실시계획의 승인을 받아야 합니다.
  
  그런데 실무상 사업시행자의 편의와 원활한 사업 진행을 위해 종전의 만료된 사업시행기간을 연장하는 내용으로 실시계획의 변경승인을 받는 경우가 있는바, 이 경우 비록 변경승인의 형식을 취했다고 하더라도 이미 실효된 실시계획의 승인(그 승인으로 의제된 농지의 전용허가를 포함함)이 소급하여 다시 효력을 회복한다고 보기는 어렵습니다. 다만 실시계획의 변경승인도 사업시행자에게 일반산업단지개발사업을 실시할 수 있는 권한을 설정해 주는 처분이라는 점에서 최초의 승인과 다르지 않은바,(각주: 법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0124 해석례, 대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례 및 대법원 1995. 3. 3. 선고 94누7386 판결례 각 참조) 변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 발생할 뿐이므로(각주: 법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0124 해석례, 법제처 2018. 1. 30. 회신 17-0537 해석례 및 대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결례 각 참조) 이 사안에서도 실시계획의 변경승인이 새로운 승인의 요건을 갖춘 경우라면 그 변경승인 시점에 농지의 전용허가가 다시 의제되어 그 효력이 발생한다고 보아야 합니다.
  
  
  <관계 법령>
  
  「산업입지 및 개발에 관한 법률」
  제17조(국가산업단지개발실시계획의 승인) ① 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가산업단지개발실시계획(이하 "국가단지실시계획"이라 한다)을 작성하여 국토교통부장관(공용 또는 공공용으로 사용하기 위한 방파제ㆍ호안ㆍ안벽ㆍ물양장, 그 밖에 이와 기능이 유사한 시설을 설치하는 항만건설사업에 관한 실시계획의 경우에는 해양수산부장관의 승인을 말하며, 이 경우 해양수산부장관은 국토교통부장관과 미리 협의하여야 한다. 이하 같다)의 승인을 받아야 한다.
  ② (생 략)
  제17조의2(국가산업단지개발실시계획의 변경) 승인을 받은 국가단지실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우로서 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 제17조제1항 및 제2항을 준용한다.
  제18조(일반산업단지개발실시계획의 승인) ① 일반산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 일반산업단지지정권자의 승인(공용 또는 공공용으로 사용하기 위한 방파제ㆍ호안ㆍ안벽ㆍ물양장, 그 밖에 이와 기능이 유사한 시설을 설치하는 항만건설사업에 관한 실시계획의 경우에는 해양수산부장관의 승인을 말하며, 이 경우 해양수산부장관은 일반산업단지지정권자와 미리 협의하여야 한다. 이하 같다)을 받아야 한다. 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)가 승인하는 경우에는 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다.
  ② (생 략)
  ③ 승인을 받은 일반산업단지개발실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제17조의2를 준용한다.
  제19조의2(실시계획 승인의 고시 등) ① 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관은 제17조, 제18조, 제18조의2 또는 제19조에 따라 실시계획을 승인하였을 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 국토교통부장관, 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)가 승인한 경우에는 관계 서류의 사본을 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 보내야 한다.
  ② ∼ ④ (생 략)
  제21조(다른 법령에 따른 인ㆍ허가등의 의제 등) ① 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관(이하 "실시계획승인권자"라 한다)이 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때 다음 각 호의 허가ㆍ결정ㆍ인가ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ승인ㆍ해제 또는 처분 등(이하 "인ㆍ허가등"이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다.
  1. ∼ 7. (생 략)
  8. 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 해제, 같은 법 제34조에 따른 농지의 전용허가 또는 협의
  9. ∼ 33. (생 략)
  ②ㆍ③ (생 략)
  
  「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」
  제21조(국가산업단지개발실시계획) ①국가산업단지의 사업시행자는 법 제17조제1항의 규정에 의한 국가산업단지개발실시계획의 승인을 신청하고자 하는 경우에는 국가산업단지의 사업시행자로 지정된 날부터 2년이내에 다음 각 호의 사항을 기재한 국가산업단지개발실시계획승인신청서를 국토교통부장관에게 제출하여야 한다.
  1. 사업시행자의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)·주소
  2. 사업의 명칭
  3. 사업의 목적
  4. 사업을 시행하고자 하는 위치 및 면적
  5. 사업의 시행방법 및 시행기간
  6. 사업시행지역의 토지이용현황
  7. 토지이용계획 및 기반시설계획
  ②ㆍ③ (생 략)
  제21조의2(중요 사항의 변경) ① 법 제17조의2에서 "대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우를 말한다.
  1. 사업시행자의 주소를 변경하는 경우
  2. 법인인 사업시행자의 명칭 또는 대표자를 변경하는 경우
  3. 사업시행지역의 변동이 없는 범위에서 착오 등에 따른 사업시행면적을 정정하는 경우
  4. 사업시행면적을 초과하지 아니하는 범위에서 사업을 분할하여 시행하기 위하여 그 면적을 변경하는 경우
  5. 총사업비 범위에서 연차별 투자계획을 변경하는 경우
  6. 토지이용계획의 변경을 수반하지 아니하는 범위에서 존치하려는 기존의 공장이나 건축물 등의 명세를 변경하는 경우
  ② (생 략)
  제22조(일반산업단지개발실시계획) ① 일반산업단지의 사업시행자가 법 제18조제1항에 따라 일반산업단지개발실시계획의 승인을 신청하려는 경우에는 일반산업단지의 사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 제21조제1항 각 호의 사항을 기재한 일반산업단지개발실시계획승인신청서를 산업단지지정권자에게 제출하여야 한다.
  ②ㆍ③ (생 략)
  제23조의2(실시계획승인의 고시) 법 제19조의2제1항의 규정에 의하여 고시할 사항은 다음 각호와 같다.
  1. 사업의 명칭
  2. 사업시행자의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)
  3. 사업의 목적 및 개요
  4. 사업시행지역의 위치 및 면적
  5. 사업시행기간(착공 및 준공예정일을 포함한다)
  6. 도시·군관리계획결정에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제25조제5항 각호의 사항
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.