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• 질의요지

  
  어촌계나 지구별수산업협동조합은 「수산업법」 제9조제1항부터 제3항까지에 따른 어업권이 아닌 어업권을 같은 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아 어촌계 및 지구별수산업협동조합 외의 자에게 이전할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  경상남도는 어촌계나 지구별수산업협동조합이 가지고 있는 어업권을 「수산업법」 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아 어촌계나 지구별수산업협동조합 외의 자에게 이전할 수 없다는 해양수산부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 어촌계나 지구별수산업협동조합은 해당 어업권을 어촌계 및 지구별수산업협동조합 외의 자에게 이전할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외를 규정하였다면 합리적인 이유 없이 예외를 규정하고 있는 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있는데,(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 「수산업법」 제19조제1항 본문에 따르면 어업권은 이전ㆍ분할 또는 변경할 수 없는 것을 원칙으로 하면서 같은 항 단서에서는 일정한 요건에 해당하여 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말함)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말함)의 인가를 받은 경우에, 같은 조 제3항에서는 어촌계(漁村契) 및 지구별수산업협동조합(이하 “지구별수협”이라 함)의 경우에 예외적으로 어업권을 이전·분할 또는 변경할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  그렇다면 「수산업법」 제19조제1항은 어업권의 이전 등에 관한 일반적 규정인 반면 같은 조 제3항은 어업권 중 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전 등에 관한 특별 규정이므로 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권 이전에 대해서는 같은 조 제1항 단서가 아닌 제3항을 적용하는 것이 체계적 해석에 부합하고, 이와 다르게 볼 경우 어촌계 및 지구별수협이 가지는 어업권에 대해 별도로 규정한 같은 조 제3항이 무의미해지는 결과를 초래할 수 있습니다.
  
  그리고 「수산업법」 제19조제3항에서는 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어촌계와 어촌계 사이, 지구별수협과 지구별수협 사이 또는 어촌계와 지구별수협 사이에 서로 이전하거나 분할하는 경우에 한해 그 어업권을 이전하거나 분할할 수 있도록 제한하고 있으므로, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권이라면 어떠한 종류의 어업권인지 관계없이 어촌계 및 지구별수협 외의 자에게 이전할 수 없는 것이 문언상 명백합니다.
  
  또한 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어업인의 공동이익 및 어촌 지역의 어업개발을 위한 공동체 성격의 어업권으로서 어촌계나 지구별수협 외의 자가 가지고 있는 어업권과 그 성격이 다르다는 점을 고려할 때, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어촌계 및 지구별수협 외의 자에게 이전할 수 없다고 보는 것이 어업권의 이전·분할 등을 원칙적으로 금지하되 예외적으로 허용하고 있는 「수산업법」 제19조에 부합하는 해석입니다.
  
  한편 1995년 12월 30일 법률 제5131호로 개정되기 전의 「수산업법」(이하 “구 「수산업법」이라 함) 제18조제1항 단서에서는 이전·분할할 수 있는 어업권에서 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권을 명시적으로 제외하고 있었으나, 이후 “마을어업권을 제외한 어업권”을 이전·분할할 수 있도록 개정한 입법 연혁을 고려할 때, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권이라도 「수산업법」 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 요건을 충족하면 누구에게나 이전할 수 있다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 구 「수산업법」 제18조제1항 단서를 위와 같이 개정할 때 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전에 관하여 별도로 규정하고 있던 같은 조 제3항을 삭제하거나 적용 범위를 종전과 다르게 변경하지 않았을 뿐만 아니라 같은 조 제1항 단서의 개정 취지가 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전에 관한 특별 규정인 같은 조 제3항의 의미를 변경하여 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권에 대해서도 같은 조 제1항 단서에 따라 이전할 수 있도록 허용하려는 것이라고 볼만한 자료도 없다는 점을 고려해 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  어촌계 등의 특수성, 어업권 이전에 있어 어촌계·지구별수협과 그 외의 자 간의 형평성 및 어촌계나 지구별수협이 어업권을 이전받게 된 경위나 과정을 고려하여 어업권 이전 허용 여부를 달리 볼 필요성이 있는지 여부를 종합적으로 검토한 후 어업권의 이전ㆍ분할 또는 변경에 관한 「수산업법」 제19조의 체계를 명확히 할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  「수산업법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 8. (생 략)
  9. "어업권"이란 제8조에 따라 면허를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리를 말한다.
  10. ～ 20. (생 략)
  제8조(면허어업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 면허를 받아야 한다. 다만, 외해양식어업을 하려는 자는 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다.
  1. 정치망어업(定置網漁業): 일정한 수면을 구획하여 대통령령으로 정하는 어구(漁具)를 일정한 장소에 설치하여 수산동물을 포획하는 어업
  2. 해조류양식어업(海藻類養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하여 해조류를 양식하는 어업
  3. 패류양식어업(貝類養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하여 패류를 양식하는 어업
  4. 어류등양식어업(魚類等養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하거나 그 밖의 방법으로 패류 외의 수산동물을 양식하는 어업
  5. 복합양식어업(複合養殖漁業): 제2호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 양식어업 외의 어업으로서 양식어장의 특성 등을 고려하여 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 서로 다른 양식어업 대상품종을 2종 이상 복합적으로 양식하는 어업
  6. 마을어업: 일정한 지역에 거주하는 어업인이 해안에 연접한 일정한 수심(水深) 이내의 수면을 구획하여 패류ㆍ해조류 또는 정착성(定着性) 수산동물을 관리ㆍ조성하여 포획ㆍ채취하는 어업
  7. 협동양식어업(協同養殖漁業): 마을어업의 어장 수심의 한계를 초과한 일정한 수심 범위의 수면을 구획하여 제2호부터 제5호까지의 규정에 따른 방법으로 일정한 지역에 거주하는 어업인이 협동하여 양식하는 어업
  8. 외해양식어업: 외해의 일정한 수면을 구획하여 수중 또는 표층에 필요한 시설을 설치하거나 그 밖의 방법으로 수산동식물을 양식하는 어업
  ② ～ ④ (생 략)
  제9조(마을어업 등의 면허) ① 마을어업은 일정한 지역에 거주하는 어업인의 공동이익을 증진하기 위하여 어촌계(漁村契)나 지구별수산업협동조합(이하 "지구별수협"이라 한다)에만 면허한다.
  ② 협동양식어업은 일정한 지역에 거주하는 어업인의 공동이익과 어업의 생산성 향상을 위하여 어촌계, 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따른 영어조합법인(營漁組合法人)(이하 "영어조합법인"이라 한다) 또는 지구별수협에만 면허한다.
  ③ 면허를 받으려는 수면이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 수면에 대하여 행하는 해조류양식어업과 바닥을 이용하는 패류양식어업 및 어류등양식어업은 그 수면에서 가까운 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별수협에만 면허한다.
  1. 마을어업의 어장에 있는 경우
  2. 만조 때 해안선에서 500미터(서해안은 1천미터) 이내의 수면으로서 제88조에 따른 해당 시ㆍ군ㆍ구수산조정위원회(특별자치도의 경우에는 시ㆍ도수산조정위원회를 말한다)가 어업조정(漁業調整)을 위하여 필요하다고 인정하는 경우
  ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업인의 공동이익과 일정한 지역의 어업개발을 위하여 필요하다고 인정하면 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별수협에 마을어업, 협동양식어업 및 외해양식어업 외의 어업을 면허할 수 있다.
  제19조(어업권의 이전ㆍ분할 또는 변경) ① 어업권은 이전ㆍ분할 또는 변경할 수 없다. 다만, 「어장관리법」에 따른 어장정화ㆍ정비에 따라 변경하는 경우, 어업권(마을어업권은 제외한다)을 등록한 후 어업을 시작한 날(다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날을 말한다. 이하 같다)부터 1년이 지난 후 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받은 경우, 법인의 합병 또는 상속으로 이전하거나 분할하는 경우에는 각각 어업권을 이전ㆍ분할하거나 변경할 수 있다.
  1. 시설물을 설치하고 수산종자를 뿌릴 필요가 있는 경우에는 시설물의 설치와 수산종자 살포를 끝낸 날
  2. 시설물의 설치는 필요하지만 수산종자를 뿌릴 필요는 없는 경우에는 시설물의 설치를 끝낸 날
  3. 시설물을 설치할 필요는 없지만 수산종자를 뿌릴 필요가 있는 경우에는 수산종자 살포를 끝낸 날
  ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 어업권을 이전받거나 분할받으려는 자가 제10조 각 호의 어느 하나 또는 제11조제2항에 해당하면 그 인가를 하여서는 아니 된다.
  ③ 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 제1항 각 호 외의 부분 본문에도 불구하고 어촌계 또는 지구별수협의 합병, 분할, 업무구역의 변경 또는 상호 합의에 따라 어촌계와 어촌계 사이, 지구별수협과 지구별수협 사이 또는 어촌계와 지구별수협 사이에 서로 이전하거나 분할하는 경우에는 그 어업권을 이전하거나 분할할 수 있다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.