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• 질의요지

  
  농산물 및 농기계 등을 보관하기 위하여 지목이 전(田)인 개발제한구역에서 「건축법」 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 건축물 건축허가를 받고 그에 따른 토지의 형질변경 허가를 받아 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호나목1)에 따른 창고를 건축하고 그 지목을 창고용지로 변경한 경우
  
  가. 해당 창고가 「건축법 시행령」 별표 1 제18호에 따른 “창고시설”에 해당하는지, 아니면 같은 표 제21호에 따른 “동물 및 식물 관련 시설”에 해당하는지?
  
  나. 해당 창고 건축을 위한 사업이 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제8호가목에 따른 “「건축법」에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업”인 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당되는지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 개발제한구역에 소재한 본인 소유의 농지에서 생산되는 농산물, 농기계 등을 보관하기 위하여 건축한 창고에 대해 개발부담금이 부과되자 해당 창고는 「건축법 시행령」 별표 1 제21호에 따른 식물 관련 시설에 해당하고 그 창고의 건축은 개발부담금 부과대상이 아니라는 입장에서 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  가. 이 사안의 창고는 창고시설에 해당합니다.
  
  나. 이 사안의 창고 건축을 위한 사업은 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당합니다.
  

• 이유

  
  가. 질의 가에 대해
  
  법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 「건축법 시행령」 별표 1 제18호에서는 건축물 용도의 하나로 창고시설을 규정하면서 같은 호 가목에서는 “창고”를 “물품저장시설(「물류정책기본법」에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동 창고를 포함한다)”로 규정하고 있고, “물품”이란 일정하게 쓸 만한 값어치가 있는 물건을, “저장”이란 물건이나 재화 따위를 모아서 간수하는 것을 각각 의미하므로,(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) 이 사안의 농산물 및 농기계 등을 보관하기 위한 창고는 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목에 따른 창고시설의 하나인 “창고”에 해당하는 것이 문언상 명백합니다.
  
  그리고 「건축법 시행령」 별표 1 제21호 가목부터 라목까지의 규정에서는 축사 등 동물 관련 시설을, 같은 호 마목부터 아목까지의 규정에서는 작물 재배사 등 식물 관련 시설을 각각 규정하고 있는바, 이 사안의 창고가 식물 관련 시설에 해당하기 위해서는 위 규정에 따른 작물 재배사(마목), 종묘배양시설(바목), 화초 및 분재 등의 온실(사목), 식물과 관련된 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실과 비슷한 것(아목) 중 어느 하나에 속해야 할 것인데, 이들 시설은 식물을 키우고 “자라나도록 하는 시설”이므로 농작물 등의 “보관 창고”는 그 중 어느 것에도 해당하지 않고, 가축용 창고를 동물 및 식물 관련 시설의 하나로 규정하고 있으나(같은 호 나목) 농작물 창고에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로 이 사안의 창고를 동물 및 식물 관련 시설로 볼 수는 없습니다.
  
  그리고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 규정하고 있는(제1조) 반면, 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 규정하여(제1조) 그 규율대상을 달리 하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제1호부터 제29호까지에서 규정하고 있는 건축물의 용도는 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 의미하므로 개발제한구역법령에서 이 사안의 창고를 “농수산물 보관 및 관리 관련 시설”로 규정하고 있다고 해서 건축법령에 따른 건축물의 용도에 관한 규정을 해석하면서 개발제한구역법령에 따른 시설 명칭을 고려해야 하는 것은 아닙니다.
  
  나. 질의 나에 대해
  
  「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1에서는 「건축법」에 따른 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업(제7호, 이하 “건축물 지목변경사업” 이라 함)과 「건축법」에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업(제8호가목, 이하 “창고시설 용지조성사업”이라 함)을 각각 개발부담금 부과대상인 개발사업으로 규정하고 있습니다.
  
  그런데 건축물 지목변경사업의 경우 「건축법」상 건축허가를 받은 일정한 건축물의 건축으로 인해 토지의 지목이 사실상 또는 공부상 변경되었다면 그 건축시에 실제로 토지에 대한 절토ㆍ성토 등의 물리적 개발행위를 하였는지 여부를 묻지 않고 개발부담금 부과대상에 해당하는 반면,(각주: 대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결례 참조) 창고시설 용지조성사업은 창고시설의 부지로 사용할 토지에 대한 형질변경허가 등을 받아 그 부지를 조성하는 사업이 시행되는 경우 개발부담금 부과대상으로 하는 것으로 두 개발사업은 서로 사업내용을 달리하고 있습니다.
  
  다음으로 건축물 지목변경사업은 그 대상이 되는 건축물의 범위에 단독주택 및 공동주택, 제1종 및 제2종 근린생활시설 등이 포함되나 “창고시설”은 제외되는(같은 법 시행규칙 제4조제5항 및 별표 2) 반면, 창고시설 용지조성사업에는 그 대상 건축물이 「건축법」에 따른 “창고시설”에 한정되어 두 개발사업의 대상이 되는 건축물이 각각 다르게 규정되어 있습니다.
  
  그렇다면 건축물 지목변경사업은 창고시설을 제외한 일정 건축물의 건축으로 인해 그 토지의 지목이 변경된 경우를, 창고시설 용지조성사업은 창고시설을 건축하는 경우로서 창고로 사용될 토지에 대하여 부지를 조성하는 사업이 시행된 경우를 말하고, 이 사안은 창고를 건축하는 경우이므로 건축물 지목변경사업에는 해당하지 않으며, 창고 건축을 위한 “용지조성사업”이 있는 경우에는 창고시설 용지조성사업에 해당하는데, 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 창고 건축과 그에 따른 “토지 형질변경”의 허가를 받고 해당 토지에 창고를 건축하기 위하여 절토ㆍ성토 등의 부지 조성과정을 거쳐 해당 창고를 건축했다면 그 창고 건축 과정에서 창고시설 용지조성사업의 시행이 있었다고 할 것입니다.
  
  
  
  개발제한구역법
  제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
  가. ∼ 라. (생 략)
  마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. ∼ 9. (생 략)
  ② ∼ ⑩ (생 략)
  
  개발제한구역법 시행령
  제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ②ㆍ③ (생 략)
  
  [별표 1]
  건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
  시설의 종류
  건축 또는 설치의 범위
  
  
  5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
  가) ∼ 라) (생 략)
  가. (생 략)
  
  나. 농수산물 보관 및 관리 관련 시설
  
  1) 창고
  가) 개발제한구역의 토지를 소유하면서 영농에 종사하는 자가 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물 또는 수산물을 저장하거나 농기계를 보관하기 위한 창고(「소금산업 진흥법」 제2조제3호에 따른 해주를 포함한다)는 기존 면적을 포함하여 150제곱미터 이하로 설치하여야 한다. 이 경우 해당 토지면적이 1만제곱미터를 초과하는 경우에는 그 초과하는 면적의 1천분의 10에 해당하는 면적만큼 창고를 추가로 설치할 수 있다.
  나) (생 략)
  
  
  「건축법 시행령」
  
  [별표 1]
  용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)
  1. ∼ 17. (생 략)
  18. 창고시설(위험물 저장 및 처리 시설 또는 그 부속용도에 해당하는 것은 제외한다)
  가. 창고(물품저장시설로서 「물류정책기본법」에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동 창고를 포함한다)
  나. 하역장
  다. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류터미널
  라. 집배송 시설
  19.ㆍ20. (생 략)
  21. 동물 및 식물 관련 시설
  가. 축사(양잠·양봉·양어시설 및 부화장 등을 포함한다)
  나. 가축시설[가축용 운동시설, 인공수정센터, 관리사(管理舍), 가축용 창고, 가축시장, 동물검역소, 실험동물 사육시설, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다]
  다. 도축장
  라. 도계장
  마. 작물 재배사
  바. 종묘배양시설
  사. 화초 및 분재 등의 온실
  아. 식물과 관련된 마목부터 사목까지의 시설과 비슷한 것(동·식물원은 제외한다)
  22. ∼ 29. (생 략)
  
  
  개발이익환수법
  제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.
  1. ∼ 6. (생 략)
  7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  
  개발이익환수법 시행령
  
  별표 1
  부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련)
  
  사업 종류
  근거 법률 및 사업명
  비고
  7. 지목변경이 수반되는 사업
  「건축법」에 따른 건축물(국토교통부령으로 정하는 건축물로 한정한다)의 건축(「건축법」 제19조에 따른 용도변경을 포함한다)으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업
  지목변경으로 부담금이 부과된 토지에 대한 사업의 경우 그 부담금 부과 당시의 지목을 그 부담금 부과 전의 지목으로 변경하는 경우는 제외한다.
  8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업
  가. 「건축법」에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업
  
  
  
  개발이익환수법 시행규칙
  제4조(부담금 부과 대상 사업 등의 범위) ① ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 영 별표 1 제7호의 근거 법률 및 사업명란에서 “국토교통부령으로 정하는 건축물”이란 별표 2에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물(창고시설은 제외한다)을 말한다.
  < 관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.