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• 질의요지

  
  사업장의 대기오염물질발생량이 허용 범위에서 발생하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제5항 후단에 따라 기존 용도로 사용하는 것으로 보아 왔으나 당초 사업장의 배출시설을 신고할 때에는 신고하지 않은 특정대기유해물질이 신고 대상 배출시설에서 허용되는 기준농도 범위에서 발생된 경우를 같은 규정에 따른 “기존 용도로 사용하는 것”으로 볼 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  경기도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조제5항 전단에 따라 기존 용도로 계속 사용해 온 기존 공장에서 발생되는 대기오염물질발생량이 같은 항 후단에 따라 「대기환경보전법 시행령」 별표 1의3에 따른 사업장 종류별 대기오염물질발생량의 범위에 있더라도, 당초 신고하지 않은 특정대기유해물질이 발생된다면 그 농도와 상관없이 “기존 용도로 사용”하는 것으로 볼 수 없는 것이 아닌지에 대하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 “기존 용도로 사용하는 것”으로 볼 수 있습니다.
  

• 이유

  
  먼저 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제93조제5항 후단에서는 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우로서 대기오염물질발생량이 “「대기환경보전법 시행령」 별표 1의3에 따른 사업장 종류별 대기오염물질발생량의 범위에서 증가하는 경우”를 “기존 용도로 사용하는 것”으로 보도록 규정하고 있을 뿐 특정대기유해물질의 발생 여부를 “기존 용도로 사용하는 것”의 기준으로 규정하고 있지 않으므로 명문의 규정 없이 특정대기유해물질이 새로 발생했다는 이유만으로 기존 용도로 사용하는 것이 아니라고 볼 수는 없습니다.
  
  그리고 국토계획법 시행령 제93조제5항 전단에서 기존의 건축물이 해당 용도지역의 규모 기준이나 용도 등에 적합하였으나 법령의 제정·개정 등으로 국토계획법령에 따른 건축제한 규정 등에 적합하지 않게 된 경우에도 「건축법」 제38조에 따른 건축물대장 등을 통해 기존 용도가 확인되는 경우에는 기존의 용도대로 사용할 수 있도록 한 것은 용도지역에 관한 법령의 제정·개정 등으로 인해 해당 용도지역에 부적합하게 된 경우까지 기존 건축물을 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로 이를 합리적인 범위에서 기존의 현상을 인정하려는 것이고,(각주: 법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0211 해석례 참조) 국토계획법 시행령 제93조제5항 후단에서는 공장이나 제조업소의 경우 기존의 용도로 계속 사용할 수 있는 범위를 보다 명확히 하기 위해 「대기환경보전법」 등에 따라 허용되는 범위에서 오염물 배출량이 증가하면 기존의 용도로 사용하는 것으로 보도록 규정한 것입니다.(각주: 2015. 7. 6. 대통령령 제26381호로 개정된 국토계획법 시행령 조문별 개정이유서 참조)
  
  그렇다면 대기오염물질배출시설(이하 “배출시설”이라 함)을 신고할 때 신고되지 않은 특정대기유해물질이 신고 대상 배출시설의 허용 범위에서 배출된 것과 같이 기존의 현상에 대해 적극적인 변경을 가하여 해당 용도지역 지정의 취지가 훼손되는 경우가 아니라면 기존 건축물이나 시설은 국토계획법 시행령 제93조제5항에 따라 그대로 사용할 수 있다고 보는 것이 국토계획법령의 입법 취지에 부합합니다.(각주: 법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0211 해석례 참조)
  
  한편 이 사안과 같이 당초에는 신고하지 않은 특정대기유해물질이 발생하였으나 신고 대상 배출시설에서 허용되는 기준농도의 범위에서 발생된다면 이는 「대기환경보전법」 제23조제3항 및 같은 법 시행규칙 제27조제3항제2호에 따라 변경신고를 해야 하는 사항에 해당하는바, 만약 변경신고 사항이라는 이유로 국토계획법 시행령 제93조제5항에 따른 “기존 용도로 사용하는 것”이 아니라고 본다면 배출시설을 일부 폐쇄하거나 방지시설을 증설하는 등의 방지조치를 통해 오염배출 수준이 종전보다 오히려 낮아지거나 일일조업시간을 변경하는 경우(「대기환경보전법 시행규칙」 제27조제3항제1호 및 제7호) 등 비교적 경미한 변경신고 사항에 대해서도 국토계획법 시행령 제93조제5항에 따른 기존 건축물에 대한 특례를 적용할 수 없게 되는 불합리한 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려할 필요가 있습니다.
  
  
  
  <관계 법령>
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
  제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정·개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다.
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
  제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.
  1. ∼ 15. (생 략)
  16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물
  17. ∼ 21. (생 략)
  ②·③ (생 략)
  제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ① (각 호 외의 부분 생략)
  1. 법령 또는 도시·군계획조례의 제정·개정
  2. 도시·군관리계획의 결정·변경 또는 행정구역의 변경
  3. 도시·군계획시설의 설치, 도시·군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치
  ② ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령(수산자원보호구역의 경우에는 해양수산부령을 말한다)으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우(기존 용도에 따른 영업을 폐업한 후 기존 용도 외의 용도로 사용되지 아니한 것으로 확인되는 경우를 포함한다)에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다. 이 경우 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우로서 대기오염물질발생량 또는 폐수배출량이 「대기환경 보전법 시행령」 별표 1 및 「물환경보전법 시행령」 별표 13에 따른 사업장 종류별 대기오염물질발생량 또는 배출규모의 범위에서 증가하는 경우는 기존 용도로 사용하는 것으로 본다.
  
  「대기환경보전법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “대기오염물질”이란 대기 중에 존재하는 물질 중 제7조에 따른 심사·평가 결과 대기오염의 원인으로 인정된 가스·입자상물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
  2. ∼ 8. (생 략)
  9. “특정대기유해물질”이란 유해성대기감시물질 중 제7조에 따른 심사·평가 결과 저농도에서도 장기적인 섭취나 노출에 의하여 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 끼칠 수 있어 대기 배출에 대한 관리가 필요하다고 인정된 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
  10. ∼ 22. (생 략)
  제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생 략)
  제25조(사업장의 분류) ① 환경부장관은 배출시설의 효율적인 설치 및 관리를 위하여 그 배출시설에서 나오는 오염물질 발생량에 따라 사업장을 제1종부터 제5종까지로 분류하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 사업장 분류기준은 대통령령으로 정한다.
  제38조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 시·도지사는 제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다.
  
  「대기환경보전법 시행령」
  제11조(배출시설의 설치허가 및 신고등) ① 법 제23조제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 다음 각 호와 같다.
  1. 특정대기유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 발생되는 배출시설
  2. (생 략)
  ② 법 제23조제1항에 따라 제1항 각 호 외의 배출시설을 설치하려는 자는 배출시설 설치신고를 하여야 한다.
  ③ ∼ ⑥ (생 략)
  제13조(사업장의 분류기준) 법 제25조제2항에 따른 사업장 분류 기준은 별표 1의3과 같다.
  
  
  [별표 1의3]
  사업장 분류기준(제13조 관련)
  종별
  오염물질발생량 구분
  1종사업장
  대기오염물질발생량의 합계가 연간 80톤 이상인 사업장
  2종사업장
  대기오염물질발생량의 합계가 연간 20톤 이상 80톤 미만인 사업장
  3종사업장
  대기오염물질발생량의 합계가 연간 10톤 이상 20톤 미만인 사업장
  4종사업장
  대기오염물질발생량의 합계가 연간 2톤 이상 10톤 미만인 사업장
  5종사업장
  대기오염물질발생량의 합계가 연간 2톤 미만인 사업장
  
  비고: “대기오염물질발생량”이란 방지시설을 통과하기 전의 먼지, 황산화물 및 질소산화물의 발생량을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 양을 말한다.
  
  
  「대기환경보전법 시행규칙」
  제27조(배출시설의 변경신고등) ①·② (생 략)
  ③ 법 제23조제3항에 따라 변경신고를 하려는 자는 신고사유가 제1호·제3호·제4호 또는 제7호에 해당되는 경우에는 변경 전에, 제5호의 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 2개월 이내에, 제2호 또는 제6호의 경우에는 그 사유가 발생한 날(제2호의 경우 배출시설에 사용하는 원료나 연료를 변경하지 아니한 경우로서 법 제39조에 따른 자가측정 시 새로운 대기오염물질이 배출되지 않았으나 법 제82조에 따른 검사 결과 새로운 대기오염물질이 배출된 경우에는 그 배출이 확인된 날)부터 30일 이내에 별지 제4호서식의 배출시설 변경신고서에 배출시설 설치신고증명서와 변경내용을 증명하는 서류를 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 한다. (단서 생략)
  1. (생 략)
  2. 배출시설에서 신고한 대기오염물질 외의 새로운 대기오염물질이 배출되는 경우
  3. ∼ 7. (생 략)
  ④ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.