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• 질의요지

  
  「도시 및 주거환경정비법」 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 관리처분계획을 변경ㆍ중지 또는 폐지하려는 경우 분양예정 대상인 대지 또는 건축물의 추산액과 종전의 토지 또는 건축물의 가격을 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 합의하여 산정하려면 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 일치된 의견으로 산정해야 하는지?
  

• 질의배경

  
  ㅇ 민원인은 관리처분계획을 변경하려는 경우 종전 토지 등의 가격을 사업시행자 및 토지등소유자 전원의 합의로 산정할 때에, 전원의 일치된 의견이어야만 하는지, 아니면 합의체의 의결방식과 같이 토지등소유자 전원의 의견이 일치되지 않더라도 의결을 통해 산정할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의함.
  ㅇ 국토교통부에서 이해관계자 전원의 일치된 의견을 의미한다고 회신하자, 이에 민원인이 이견이 있어 해석을 요청함.
  

• 회답

  
  「도시 및 주거환경정비법」 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 분양예정 대상인 대지 또는 건축물의 추산액과 종전의 토지 또는 건축물의 가격을 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 합의하여 산정하려면 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 일치된 의견으로 산정해야 합니다.
  

• 이유

  
  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제74조제1항 각 목 외의 부분 본문에서는 같은 법 제2조제2호에 따른 정비사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함)는 같은 법 제72조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(제3호), 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 및 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(제5호), 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액(제8호) 등이 포함된 관리처분계획을 수립하여 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수등”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 본문에서는 같은 조 제1항제3호ㆍ제5호 및 제8호에 따라 재산 또는 권리를 평가할 때에는 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서에서는 관리처분계획을 변경ㆍ중지 또는 폐지하려는 경우 분양예정 대상인 대지 또는 건축물의 추산액과 종전의 토지 또는 건축물의 가격(이하 “재산가격”이라 함)은 사업시행자 및 같은 법 제2조제9호에 따른 토지등소유자(이하 “토지등소유자”라 함) 전원이 합의하여 산정할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 재산가격을 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 합의하여 산정하려면 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 일치된 의견으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서 중 “합의”의 의미에 관해서는 도시정비법에서 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 이와 같이 법률에서 사용되는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 해당 법률의 입법 취지와 목적, 관계법령의 내용 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
  
  그런데, 도시정비법에 따른 정비사업은 정비구역 내의 토지등소유자가 종전자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 건설한 후 조합원에게 배분하고 남는 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업으로서, 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하는 기준이 되고(대법원 2015. 11. 26. 선고 2014두15528 판결례 참조), 분양예정 대상인 대지 또는 건축물의 추산액은 공동주택 등을 건설한 후에 배분받은 부분에 대한 조합원의 비용 및 개발에 따른 이익의 산정 기준이 되는 것으로서 재산가격의 결정 방법은 조합원들의 재산권과 밀접한 사항이라는 점을 고려하면, 같은 법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서 중 “합의”는 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 재산가격 결정의 대상이 되는 각 재산에 대하여 일치된 의견으로 재산가격을 결정하도록 한 것이라고 보아야 할 것이며, 재산가격의 평가에 동의하지 않는 개별 토지등소유자의 재산권을 침해하는 내용을 다수결의 방법에 따라 결정할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  더욱이, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서는 재산가격의 평가와 관련한 분쟁을 예방하고 재산가격 평가의 객관성을 확보하기 위하여 재산가격을 시장ㆍ군수등이 선정ㆍ계약한 감정평가업자 등이 평가한 가액으로 산정하도록 한 같은 목 외의 부분 본문의 규정에 대한 예외를 규정한 것이라는 점에 비추어 엄격히 해석해야 하므로, “합의”의 의미를 전원의 일치된 의견이 아닌 경우에도 의결 등을 통해 결정할 수 있다는 의미로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  한편, 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서 중 “합의”는 “합의(合議)”라는 의미로서 같은 법 제45조제1항제10호 및 같은 법 제48조제1항제8호를 유추적용하여 토지등소유자 전원으로 구성되는 회의체의 의결을 통해 재산가격을 산정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 관리처분계획 자체의 결의에 관하여 규정하고 있는 조합원 총회나 신탁업자가 시행하는 정비사업의 토지등소유자 전원회의에 관한 규정을 명문의 근거 없이 토지등소유자의 재산권에 영향을 미치는 재산가격의 산정방법에 유추적용할 수 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제74조제2항제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 재산가격을 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 합의하여 산정하려면 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 일치된 의견으로 산정해야 한다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.