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• 질의요지

  
  정부출연연구기관 등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 「공유재산 및 물품 관리법」 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  행정안전부에서 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제9조제1항제5호에 따라 영구시설물을 축조하는 경우에는 일반재산의 대부기간을 갱신할 수 없다고 유권해석함에 따라 민원인이 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  정부출연연구기관 등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 「공유재산 및 물품 관리법」 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  먼저 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제31조제1항 각 호 외의 부분에서는 일반재산의 대부는 같은 항 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없되(본문), 지역경제의 활성화를 위해 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 토지와 그 정착물의 대부기간을 5년으로 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제30조제1항제4호에서는 공유재산법 제31조제1항 각 호 외의 부분 단서의 위임에 따라 지역경제의 활성화를 목적으로 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 정부출연연구기관, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 과학기술분야 정부출연연구기관, 「특정연구기관 육성법」 제2조에 따른 특정연구기관(이하 “정부출연연구기관등”이라 함)을 유치하기 위하여 일반재산을 대부하는 경우에는 토지와 그 정착물에 대하여 20년까지 대부할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고 공유재산법 제31조제2항 전단에서는 지방자치단체의 장은 같은 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있다고 규정하고 있고, 공유재산법 시행령 제29조제1항제23호에서는 일반재산을 수의계약으로 대부할 수 있는 사유로 “정부출연연구기관등 또는 「산업기술혁신 촉진법」 제42조제1항에 따른 전문생산기술연구소를 유치하기 위하여 대부하는 경우”를 규정하고 있습니다.
  
  한편 공유재산법 제13조에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나(본문), 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에서는 같은 영 제29조제1항제23호에 따라 재산을 대부받은 자가 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 축조하는 경우에는 일반재산에 영구시설물을 축조할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조), 공유재산법 제13조에 따르면 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없는 것이 원칙이고, 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우에 한해 대통령령으로 정하는 경우에만 영구시설물을 축조할 수 있으므로 공유재산법 시행령 제9조제1항 각 호에 따른 공유재산에 영구시설물 축조할 수 있는 경우는 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
  
  그렇다면 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호는 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 일반재산에 영구시설물을 축조한 경우 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산의 소유권을 지방자치단체의 장 외의 자에게 이전할 것을 전제한 것이므로 정부출연연구기관등은 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산을 매입해야 할 뿐 그 대부계약을 갱신할 수는 없다고 보는 것이 공유재산에 영구시설물을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하되 예외적으로 허용하고 있는 공유재산법 제13조에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  
  또한 정부출연연구기관등은 공유재산에 원칙적으로 축조할 수 없는 영구시설물을 축조할 수 있고(공유재산법 시행령 제9조제1항제5호), 일반입찰이 아닌 수의계약의 방법으로 일반재산에 대해 대부계약을 체결할 수 있으며(공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제29조제1항제23호), 일반적인 대부기간보다 장기간인 20년까지 대부가 허용되고(공유재산법 제31조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제30조제4호), 일반재산 대부의 경우 지방의회가 동의하면 대부료를 면제받을 수 있는데(공유재산법 제34조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제35조제1항제4호), 이에 더하여 정부출연연구기관등이 영구시설물을 축조한 후 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 일반재산을 매입할 것을 조건으로 한 대부계약을 갱신할 수 있다고 한다면 무상으로 일반재산을 사용할 수 있게 되는 경우 그 대부기간이 지나치게 연장되는 경우가 발생할 수 있어 공유재산을 적정하게 운용ㆍ관리하려는 공유재산법의 목적에 반하는 결과를 초래하게 될 것입니다.
  
  따라서 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수는 없다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.