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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때 1세대를 1호로 산정해야 하는지, 아니면 다세대주택 1동을 1호로 산정해야 하는지?
  

• 질의배경

  
  고성군은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 지역인 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”과 관련하여, 특정 다세대주택이 자연마을에 포함된다고 보는 경우 다세대주택의 호수를 산정할 때 1세대를 기준으로 해야 하는지, 아니면 1동을 기준으로 해야 하는지에 대하여 의문이 있어, 이에 대한 집행 기준을 명확히 하고자 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
  

• 이유

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 도시지역(제1호), 관리지역(제2호), 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제71조제1항제19호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 영 별표 20에 규정된 건축물로 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로서 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목), 같은 별표 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점·휴게음식점·제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목), 같은 별표 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(사목)을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제12조에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목·라목 및 사목에서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”이란 국토계획법 시행규칙 별표 2의 지역을 말한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역을 같은 별표 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 규정하면서(본문), 다만 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치·운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다고 규정하고 있는바(단서),
  
  이 사안은 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수(戶數)를 산정할 때 1세대를 1호로 산정해야 하는지, 아니면 다세대주택 1동을 1호로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서는 계획관리지역 중 같은 별표 각 호에 해당하는 지역이더라도 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 규정하면서, “호”의 의미나 그 산정기준에 관해서 명확한 규정을 두고 있지 않은바, 법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조).
  
  그런데, 호(戶)의 사전적 의미는 호적상의 가족으로 구성된 집 또는 집을 세는 단위로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 통상적으로 호는 독립적인 가구(家口)의 단위를 말한다고 할 것이고, 주택의 호수 산정기준에 관한 다른 법령을 살펴보면, 「주택법」 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 연간 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 국토교통부장관에게 등록해야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 단독주택의 경우 20호, 공동주택의 경우 20세대를 규정하고 있는바, 단독주택 1호에 상응하는 공동주택의 단위를 공동주택 1동이 아닌 공동주택 내 거주하는 1세대로 보는 입법례에 비추어 볼 때, 공동주택 중 하나인 다세대주택을 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따른 자연마을로 보는 경우 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정해야 할 것입니다.
  
  그리고, 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 따르면, 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역을 말하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2에서 계획관리지역 중 저수를 광역상수원으로 이용하는 댐의 계획홍수위선으로부터 1킬로미터 이내인 집수구역(제1호) 등에 해당하는 지역에서는 휴게음식점 등을 설치할 수 없도록 엄격히 제한하면서도 해당 지역에 「하수도법」에 따른 공공하수처리시설이 설치·운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 한 입법 취지는 건물·시설 등에서 발생하는 하수를 처리할 수 있는 시설이 설치·운영되어 수질오염을 방지할 수 있거나 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 휴게음식점 등이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것이라고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”이란 일정 규모 이상의 인구가 거주하는 주거지가 형성되어 있어 이미 개발이 이루어진 지역을 의미한다고 할 수 있으므로, 이 사안에서 호수는 해당 주거지역의 규모 및 개발의 정도를 측정하는 기준이 된다고 할 수 있는바, 다세대주택을 자연마을로 보아 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정하는 것이 위와 같은 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 한다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.