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• 질의요지

  
  다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가ㆍ등록ㆍ신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 「여객자동차 운수사업법」 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  국토교통부에서는 「여객자동차 운수사업법」 제88조제1항에 따른 과징금에 대한 부과 기준을 마련하면서 과징금 최고한도액인 5천만원을 운송사업자의 노선별로 부과할 수 있다고 지방자치단체에 안내하였으나, 해당 부과 기준에 대하여 현재 국토교통부 내부적으로 의견이 대립되어 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가ㆍ등록ㆍ신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 「여객자동차 운수사업법」 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제2조제2호에서는 “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송가맹사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항제1호에서는 여객자동차운송사업 종류의 하나로 “노선 여객자동차운송사업”을 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간(이하 “노선”이라 함)을 정하여 여객을 운송하는 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제1항에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 같은 법 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정해야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 여객자동차법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자(여객자동차운송사업자로 한정하며, 이하 “여객자동차운송사업자”라 함)가 같은 법 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 해야 하는 경우 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가ㆍ등록ㆍ신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 여객자동차법 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 여객자동차법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차운송사업자에 대해 사업정지 처분을 해야 하는 경우 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있으므로, 사업정지 처분의 부과 대상은 “여객자동차운송사업자”이고 사업정지를 대체하는 과징금의 부과 대상은 사업정지 처분의 부과 대상과 동일해야 할 것이므로 하나의 처분으로 부과되는 과징금은 노선 여객자동차운송사업자를 기준으로 총액 5천만원을 초과할 수 없음이 문언상 명확하다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 24. 선고 94누6888 판결례 참조).
  
  또한, 여객자동차법 제4조제1항 본문에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하여 면허의 대상은 “여객자동차운송사업”이라는 점을 분명히 하고 있고, 같은 법 제10조제5항제3호에서는 노선폐지나 감차(減車) 등이 따르는 사업계획 변경명령을 받은 후 1년이 지나지 않은 경우에는 사업계획의 변경을 제한할 수 있다고 규정함으로써 노선폐지는 여객자동차운송사업면허를 변경하거나 취소하는 것이 아니라 여객자동차운송사업면허의 구성요소인 사업계획을 변경하는 것임을 전제하고 있는바, 이와 같은 여객자동차법의 내용 및 체계에 비추어 볼 때, 여객자동차운송사업면허는 여객자동차운송사업자에게 부여되는 사업면허라고 할 것이고 노선은 사업계획의 구성 부분일 뿐, 별도의 면허 대상은 아니라고 할 것이므로 여객자동차운송사업자가 아니라 노선을 기준으로 과징금을 부과하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  한편, 노선별로 위반행위가 여러 차례 있는 경우 제재의 실효성을 높이기 위하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 노선을 기준으로 과징금을 산정하여 여객자동차운송사업자에 대해 하나의 처분으로 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, “사업전부정지” 처분을 갈음하는 과징금은 여객자동차운송사업자에 대해 하나의 처분으로 5천만원을 초과하여 부과할 수 없음에도 불구하고, 사업전부정지 처분보다 완화된 “사업일부정지” 처분에 갈음하는 과징금을 노선별로 산정하여 합산한 과징금이 5천만원을 초과하는 경우에도 이를 하나의 처분으로 부과할 수 있다고 해석하는 것은 불합리하다는 점과 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안된다는 점(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가ㆍ등록ㆍ신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 여객자동차법 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 사업정지 처분을 갈음하여 부과되는 과징금의 실효성을 담보할 수 있도록 여객자동차법 제88조제1항에 따른 과징금의 최고한도액을 상향하는 등 과징금 부과 제도 전반을 정비할 필요가 있습니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.