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• 질의요지

  
  주택건설사업계획의 승인권자가 주택단지 밖에 도로를 설치하는 내용을 포함한 주택건설사업계획에 대해 승인을 할 때 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하는 경우, 주택건설사업계획의 승인신청자가 해당 도로 부지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제19조의2제2항에 따른 토지소유자의 동의를 받지 않았다면 관계 행정기관의 장이 「주택법」 제19조제4항에 따라 협의에 응할 수 없는지?
  

• 질의배경

  
  설계사무소에 근무하는 민원인은 업무 수행 과정에서 주택건설사업계획의 승인신청자가 해당 계획에 따라 주택단지 밖에 설치하는 도로 부지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제19조의2제2항에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 하는 것인지 의문이 생겨 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  주택건설사업계획의 승인권자가 주택단지 밖에 도로를 설치하는 내용을 포함한 주택건설사업계획에 대해 승인을 할 때 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하는 경우, 주택건설사업계획의 승인신청자가 해당 도로 부지에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제19조의2제2항에 따른 토지소유자의 동의를 받지 않았더라도 관계 행정기관의 장은 「주택법」 제19조제4항에 따라 협의에 응할 수 있습니다.
  

• 이유

  
  「주택법」 제15조제1항에 따르면 주택건설사업을 시행하려는 자는 그 시행자가 공공기관인지, 해당 대지면적이 10만제곱미터 이상인지 등의 구분에 따라 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수 등(이하 “사업계획승인권자”라 함)으로부터 주택건설사업계획의 승인을 받아야 하고, 같은 법 제19조제1항제5호에 따르면 사업계획승인권자가 주택건설사업계획의 승인을 할 때 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호다목에 따른 기반시설(도로)의 설치에 대한 같은 법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 해당 도시ㆍ군관리계획의 결정을 받은 것으로 의제되며, 「주택법」 제19조제3항에 따르면 사업계획승인권자는 주택건설사업계획에 위와 같은 의제사항이 포함되어 있는 경우에는 해당 법률에서 정하는 관계 서류를 미리 관계 행정기관의 장에게 제출한 후 협의해야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 사업계획승인권자의 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 기준을 위반하여 협의에 응해서는 안 됩니다.
  
  그리고, 국토계획법 제26조제1항제1호에 따르면 주민(이해관계자를 포함하며, 이하 같음)은 기반시설(도로)의 설치에 관하여 같은 법 제24조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 입안권자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제19조의2제2항제1호에 따르면 국토계획법 제26조제1항제1호에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상 토지소유자의 동의를 받아야 하는바,
  
  이 사안은 사업계획승인권자가 주택단지 밖에 도로를 설치하는 내용을 포함한 주택건설사업계획에 대해 승인을 할 때 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하는 경우, 주택건설사업계획의 승인신청자가 해당 도로 부지에 대해 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에 따른 토지소유자의 동의를 받지 않았다면 관계 행정기관의 장이 「주택법」 제19조제4항에 따라 협의에 응할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 도시ㆍ군관리계획은 ① 국토계획법 제24조에 따른 입안권자의 입안, ② 주민 및 지방의회의 의견청취, ③ 도시계획위원회의 심의, ④ 같은 법 제29조에 따른 결정권자의 결정 절차를 거쳐 수립되는데, 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에 따른 토지소유자의 동의 규정은 위와 같은 입안(①)의 전 단계에서 국토계획법 제26조제1항에 따라 “주민”이 도시ㆍ군관리계획의 “입안권자”에게 도시ㆍ군관리계획의 “입안을 제안”하는 경우에 적용되는 규정입니다.
  
  그런데, 이 사안은 「주택법」 제19조제1항제5호 및 같은 조 제3항에 따라 “사업계획승인권자”가 도시ㆍ군관리계획의 “결정권자”에게 주택건설사업계획의 승인으로 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 “협의를 요청”하는 경우로서 도시ㆍ군관리계획의 결정권자가 해당 계획을 결정하는 단계(④)인바, 그렇다면 이 사안에는 국토계획법 시행령 제19조의2제2항이 적용될 여지가 없다고 할 것이므로, 관계 행정기관의 장은 주택건설사업계획의 승인신청자가 같은 규정에 따른 토지소유자의 동의를 받지 않았더라도 이를 이유로 사업계획승인권자의 협의 요청에 응할 수 없다고는 할 수 없을 것입니다.
  
  한편, 사업계획승인권자가 도시ㆍ군관리계획의 결정권자에게 주택건설사업계획의 승인으로 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 협의를 요청하는 것은 주택건설사업을 시행하려는 자의 주택건설사업계획의 승인 신청에 따른 것인바, 이러한 “승인 신청”은 주민의 도시ㆍ군관리계획의 “입안 제안”과 유사한 실질을 가진다고 할 것이므로, 이 사안에도 국토계획법 시행령 제19조의2제2항이 적용된다는 의견이 있을 수 있습니다.
  
  그러나, 주택법령에 따르면 주택건설사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데에 적합하도록 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설ㆍ배치하는 계획으로서(법 제15조제5항), 일정 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인권자에게 사업계획서, 주택 및 부대시설ㆍ복리시설의 배치도, 공사설계도서 등을 첨부하여 주택건설사업계획의 승인을 신청해야 하지만(법 제15조제2항 및 영 제27조제6항제1호), 국토계획법령에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 국토의 계획적인 개발ㆍ정비ㆍ보전을 위해 토지 이용, 교통, 환경, 경관 등에 관하여 수립하는 계획으로서(법 제2조제4호), 행정관청이 도시ㆍ군관리계획을 입안ㆍ결정하고(법 제24조 및 제29조), 주민은 일정한 경우 그 입안권자에게 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있는 것인바(법 제26조제1항), 이와 같이 두 계획은 그 수립 목적ㆍ내용 및 절차 등이 서로 다르므로, 주택건설사업계획의 승인 신청과 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안을 유사하다고 볼 수는 없다고 할 것이어서, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  따라서, 사업계획승인권자가 주택단지 밖에 도로를 설치하는 내용을 포함한 주택건설사업계획에 대해 승인을 할 때 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 의제되는 도시ㆍ군관리계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장에게 협의를 요청하는 경우, 주택건설사업계획의 승인신청자가 해당 도로 부지에 대해 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에 따른 토지소유자의 동의를 받지 않았더라도 관계 행정기관의 장은 「주택법」 제19조제4항에 따라 협의에 응할 수 있다고 할 것입니다.
  
  ※ 법령정비의견
  
  현행 「주택법」에 따르면 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 주택단지 안에 설치하는 도로(같은 법 제2조제13호가목에 따른 부대시설에 해당함) 부지에 대해서는 같은 법 제21조제1항에 따라 그 소유권 또는 사용권을 확보해야 하지만, 주택단지 밖에 설치하는 도로(같은 법 제2조제17호에 따른 간선시설에 해당함) 부지에 대해서는 그 소유권 또는 사용권을 확보할 필요가 없는바, 후자에 대해서도 그 소유권 또는 사용권을 확보하도록 할 필요성이 있는지 여부를 정책적으로 검토하여 만일 필요성이 인정된다면 그 법적 근거를 마련할 필요가 있습니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.