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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제9조제1항에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(제1호 본문) 등 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 하는지?
  

• 질의배경

  
  ○ 경기도 화성시는 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위 허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서가 필요한지 여부에 대한 집행기준을 명확히 하고자, 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되었다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하지 않아도 되나, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되지 않았다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 합니다.
  

• 이유

  
  국토계획법 제56조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제57조제1항 전단에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 국토계획법 시행규칙 제9조제1항에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(제1호), 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우로 한정함. 제2호), 설계도서(공작물의 설치인 경우로 한정함. 제3호), 해당 건축물의 용도 및 규모를 기재한 서류(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경인 경우로 한정함. 제4호), 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서(토지의 형질변경 및 토석채취인 경우로 한정함. 제5호), 국토계획법 제57조제1항에 따른 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서(토지분할인 경우는 제외함. 제6호), 국토계획법 제61조제3항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류(제7호)를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 국토계획법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 “용지의 확보” 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제9조제1항에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가신청서에 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 해당 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류” 등을 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정하고 있어, 토지소유권 또는 토지사용권의 확보는 개발행위허가를 받기 위한 하나의 요건이라고 할 것인바, 하나의 토지에 대하여 정당한 사용권이 따로 설정되어 있는 경우에는 그 토지의 소유자라고 하더라도 개발행위허가를 받을 수 없다고 보아야 할 것이므로, 이 사안과 같이 토지소유자 외의 자가 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경되고 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청하는 경우에 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 제출하여야 하는지 여부는 경매로 인한 토지소유권의 변동으로 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되는지 여부에 따라 달라진다고 할 것입니다.
  
  그런데, 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 토지의 임차권에 근거한 것인 경우, 일반적으로 토지에 대한 임차권은 임대인과의 관계에서만 주장할 수 있는 권리이고, 토지임대차에 대하여는 「주택임대차보호법」, 「상가건물 임대차보호법」 등과 같이 별도로 이를 보호하기 위한 법률이 마련되어 있지 않아 경매 시 임차권은 경락인에게 대항할 수 있는 권리가 아니므로, 경매로 인해 개발행위허가의 대상이 되는 토지의 소유권에 변동이 생겼다면 임차권에 기반한 토지사용권은 소멸된다고 할 것이고, 이러한 경우 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자는 토지사용권이 있으므로 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명하는 서류(동의서 등)를 제출할 필요가 없다고 할 것입니다.
  
  그러나, 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우라도, 기존 개발행위허가를 받은 토지소유자 외의 자가 「민법」, 「민사집행법」 등에 따라 경락인에게 대항할 수 있는 경우가 있을 수 있습니다. 예를 들어 「민사집행법」 제91조제2항에서는 매각부동산 위의 모든 저당권은 매각으로 소멸된다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 지상권·지역권·전세권 및 등기된 임차권은 저당권·압류채권·가압류채권에 대항할 수 없는 경우에는 매각으로 소멸된다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제3항의 경우 외의 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권 및 등기된 임차권은 매수인이 인수하되(본문), 그 중 전세권의 경우에는 전세권자가 같은 법 제88조에 따라 배당요구를 하면 매각으로 소멸된다(단서)고 규정하고 있어, 지상권·지역권·전세권 및 등기된 임차권이 저당권·압류채권·가압류채권보다 시간적으로 앞서 등기되어 선순위 권리인 경우에는 지상권·지역권·전세권(배당요구를 하지 않은 경우로 한정됨) 및 등기된 임차권은 경매로 인하여 소멸되지 않는다고 할 것인바, 이러한 권리에 기반한 토지사용권은 경매로 토지소유권이 변동된 이후에도 계속하여 유지된다고 할 것이고, 이러한 토지사용권을 확보하여 개발행위허가를 받은 경우 그 개발행위허가는 여전히 유효하게 존속하는 것으로 보아야 할 것이므로, 이러한 경우에는 경매로 토지소유권을 새로 취득한 자가 개발행위 명의변경허가 신청 시 기존 개발행위허가를 받은 자의 토지사용권이 소멸되었음을 증명할 수 있는 서류(동의서 등)를 제출하여야 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 토지소유자 외의 자가 토지소유자의 사용승낙을 받아 개발행위허가를 받은 후 경매로 토지소유자가 변경된 경우, 새로운 토지소유자가 개발행위 명의변경허가를 신청할 때, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되었다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하지 않아도 되나, 경매로 인한 토지소유권 변동으로 기존 토지사용권이 소멸되지 않았다면 기존 개발행위허가를 받은 자의 동의서를 첨부하여야 합니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.