안건번호 | 법제처-16-0343 | 요청기관 | 행정자치부(구) | 회신일자 | 2016. 10. 10. |
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법령 | 「 농어촌도로 정비법」 제4조, 제5조, 제6조, 제7조, 제8조, 제9조, 부칙 제2항 | ||||
안건명 | 행정자치부 - 법률 제4416호 농어촌도로정비법 부칙 제2조의 의미(법률 제4416호 농어촌도로정비법 부칙 제2조 등 관련) |
구 「지방양여금법」(1990. 12. 31. 법률 제4270호로 제정되어 1991. 1. 1. 시행된 것을 말함. 이하 “구 「지방양여금법」”이라 함) 제4조제1호에서는 지방자치단체는 양여금을 같은 법 시행령 제2조제3항에 따라 지정된 농어촌도로의 개설ㆍ확장ㆍ포장사업에 사용하여야 한다고 규정하고 있고, 구 「농어촌도로 정비법」(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정되어 같은 날 시행된 것을 말함. 이하 “구 「농어촌도로 정비법」”이라 함) 제6조제1항에서는 군수는 군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역 안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획을 수립하여 내무부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 시행 당시 구 「지방양여금법」 제4조에 따라 지정된 농어촌도로는 구 「농어촌도로 정비법」 제6조에 따른 기본계획이 수립될 때까지 같은 법에 의한 도로로 본다고 규정하고 있는바,
구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다면 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다고 하더라도 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 있는지?
○ 민원인은 행정자치부에 구 「지방양여금법」(1990. 12. 31. 법률 제4270호로 제정되어 1991. 1. 1. 시행된 것)에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정되어 같은 날 시행된 것) 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다면 같은 법에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 있는지에 대하여 질의하였는데, 행정자치부로부터 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거쳐야 같은 법에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 행정자치부에 법제처의 법령해석을 요청함.
구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다고 하더라도 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다면 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 없습니다.
구 「지방양여금법」 제4조제1호에서는 지방자치단체는 양여금을 대통령령이 정하는 농어촌도로의 개설ㆍ확장ㆍ포장사업에 사용하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 구 「지방양여금법 시행령」(1990. 12. 31. 대통령령 제13191호로 제정되어 1991. 1. 1. 시행된 것) 제2조제3항 본문에서는 구 「지방양여금법」 제4조제1호에 따른 “대통령령이 정하는 농어촌도로”란 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는 도로로서 관할군수가 내무부령이 정하는 농어촌도로의 요건과 지정절차에 따라 그 노선을 지정한 것을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 구 「농어촌도로 정비법」 제6조제1항에서는 군수는 군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획을 수립하여 내무부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 군수는 기본계획에 따라 매 5년마다 도로의 정비계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항 전단에서는 군수는 같은 법 제7조의 정비계획에 따라 매년 10월말까지 다음 연도의 도로사업계획을 수립하여 내무부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 군수는 같은 법 제8조에 따라 사업계획이 확정된 도로에 대해서는 그 노선을 지정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 시행 당시 구 「지방양여금법」 제4조에 따라 지정된 농어촌도로는 구 「농어촌도로 정비법」 제6조에 따른 기본계획이 수립될 때까지 같은 법에 의한 도로로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다면 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다고 하더라도 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에서는 “이 법 시행 당시 「지방양여금법」 제4조의 규정에 의하여 지정된 농어촌도로는 제6조의 규정에 의한 기본계획이 수립될 때까지 이 법에 의한 도로로 본다”라고 규정하고 있는바, 해당 부칙 규정의 취지는 구 「지방양여금법」에 따라 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」의 사업대상으로 하되, 같은 법에 따른 기본계획을 통하여 도로망체계를 합리적으로 보완ㆍ정비하도록 하는 데 있다고 할 것입니다(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 국회 심사보고서 참조).
즉, 구 「농어촌도로 정비법」의 입법취지는 구 「지방양여금법」이 지방양여금 중 일정액을 농어촌도로의 정비에 사용할 수 있는 법적 근거를 규정하면서도 농어촌도로에 대한 일관성 있는 계획 체계를 규정하지 않고 있는 점을 고려하여 일관성 있는 농어촌도로망의 구성과 농어촌실정에 맞는 시설기준 및 관리 방법에 대한 제도적 장치를 마련하는 데 있고(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 제정 이유 참조), 이러한 입법취지를 반영하여 구 「농어촌도로 정비법」에서는 농어촌도로에 대한 도로기본계획(제6조), 도로정비계획(제7조), 도로사업계획(제8조), 도로의 노선지정(제9조) 등의 절차를 규정하게 되었는바, 구 「농어촌도로 정비법」 제2조는 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로로 보아 농어촌도로 정비사업의 대상에 포함되도록 하면서, 다만 농어촌도로로 정비되기 위하여 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 구체적인 절차를 따르는 것이 가능하도록 하는 의미라고 할 것입니다.
따라서, 구 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에서 “농ㆍ어촌도로”란 「도로법」에 규정되지 아니한 도로로서 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는 공로(公路) 중 같은 법 제4조에 열거되고 같은 법 제6조에 따라 고시된 도로를 말한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로는 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에 따라 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립되기 전까지 같은 법 제2조제1항에 따른 도로로 볼 수 있으므로 같은 법 제6조에 따라 군수는 그 농어촌도로를 포함하여 도로기본계획을 수립할 수 있다는 의미라고 할 것이고, 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후에는 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획, 제8조에 따른 도로사업계획, 제9조에 따른 도로의 노선지정 절차를 거쳐야 같은 법에 따라 노선이 지정된 도로로서의 효력을 인정할 수 있다고 할 것입니다.
나아가, 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에서는 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로에 대하여 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 기본계획 수립 이후의 절차인 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획, 같은 법 제8조에 따른 도로사업계획, 같은 법 제9조에 따른 도로의 노선지정 등의 효력을 부여할 것인지에 대하여는 규정하지 않고 있음에도 불구하고, 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」 제9조에 따른 노선의 지정까지 완료된 도로로 보는 것은 농어촌도로를 도로기본계획 이후 도로의 기능에 상응하는 구조와 시설의 기준에 따라 도로정비계획과 도로사업계획에 따라 정비함으로써 도로의 기능을 수행할 수 있도록 관리ㆍ유지하려는 구 「농어촌도로 정비법」의 입법취지에도 반한다고 할 것입니다(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 국회 심사보고서 참조).
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다고 하더라도 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다면 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 없다고 할 것입니다.
법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다.
따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다.
따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.