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• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에서는 꿩, 우렁이, 달팽이, 지렁이 그 밖에 이와 비슷한 새·곤충 등의 사육을 위하여 임야 외의 토지에 설치하는 경우로서 1가구당 기존 면적을 포함하여 300제곱미터 이하로 설치하는 사육장은 시장·군수·구청장의 허가를 받아 건축물의 건축 및 공작물의 설치 행위를 할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우 시장·군수·구청장이 그 설치를 허가할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 인천광역시 계양구는 비닐하우스 구조의 곤충사육장도 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 허가할 수 있는지를 국토교통부에 질의했는데, 국토교통부로부터 비닐하우스 구조의 사육장도 허가가 가능하다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우에도 시장·군수·구청장은 그 설치를 허가할 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지형질변경을 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조제1항에서는 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 같은 영 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호가목5)에서는 시설의 종류로 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 동식물 관련 시설을 규정하면서 건축 또는 설치의 범위로 꿩, 우렁이, 달팽이, 지렁이, 그 밖에 이와 비슷한 새·곤충 등의 사육을 위하여 임야 외의 토지에 사육장을 설치하는 경우로서 1가구당 기존 면적을 포함하여 300제곱미터 이하로 설치하는 경우를 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우 시장·군수·구청장이 그 설치를 허가할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 개발제한구역법 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호가목5)에서는 개발제한구역에서 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 건축물의 건축 및 공작물의 설치에 대하여 규정하면서 건축물 및 공작물의 종류, 즉 시설의 종류의 하나로 사육장을 규정하고 있고, 그 사육장의 건축 또는 설치의 범위에 대해서는 임야 외의 토지에의 설치 등을 규정하고 있을 뿐, 그 시설의 종류나 건축 또는 설치의 범위에 비닐하우스 구조의 건축이나 설치를 제한하는 규정이 없습니다.
  
  그런데, 비닐하우스가 개발제한구역법 제11조의 적용대상이 되는 건축물 또는 공작물에 해당하는지 살펴보면, 비닐하우스는 그 구조상 건축법의 규제대상인 건축물에 해당하지 않는 경우에도 개발제한구역법 제11조제1항 본문이 원칙적으로 개발제한구역 내에 그 설치를 할 수 없도록 정한 공작물에는 당연히 해당하고(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결례 참조), 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 할 것이므로(대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례 참조), 결국 비닐하우스는 같은 항 단서에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 건축할 수 있는 건축물 또는 설치할 수 있는 공작물에 해당된다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 시장·군수·구청장의 허가를 받아 건축할 수 있는 건축물 또는 설치할 수 있는 공작물에 대해 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 별표 1의 규정 내용과 형식을 살펴보면, 같은 표에서는 자전거 이용시설을 허용되는 시설의 종류로 규정하고 그 건축 또는 설치의 범위로 자전거도로 및 야영장, 벤치, 자전거 수리·대여소, 휴식소를 규정한 후 그 건축 또는 설치의 범위 중 자전거 수리ㆍ대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하여야 한다고 규정하여(제1호머목), 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 시설의 종류를 규정한 후 그 시설 중 특별히 가설건축물만을 제한적으로 허용하려는 경우에는 가설건축물만 설치할 수 있음을 명시적으로 규정하거나, 허용되는 시설의 종류로 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설이라고 규정하고 있는바(제3호하목), 이러한 규정체계에 비추어 보면, 개발제한구역법 시행령 별표 1은 시설의 종류에 따라 허용되는 건축물 또는 공작물의 종류를 규정하면서 특히 그 허용되는 시설에 대해 제한을 두고자 할 때 제한적으로 설치할 수 있는 시설물의 종류 및 설치 범위를 구체적으로 규정하는 방식을 취하고 있다고 할 것이므로, 개발제한구역법령에서 허용되는 시설의 종류로 사육장 등의 설치를 규정하면서 그 건축 또는 설치의 범위에 대해 특별한 제한을 두고 있지 않다면 허용되는 시설의 용도나 목적의 범위에 적합하지 않은 경우 외에는 통상적인 건축물은 물론 가설건축물인 비닐하우스의 설치도 허용된다고 보아야 할 것입니다.
  
  따라서, 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우에도 시장·군수·구청장은 그 설치를 허가할 수 있다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.