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• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업으로 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 해당 공장 건축물이 철거됨에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 공장을 이축(移築)하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 그 편입된 부지 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 국토교통부에 “공익사업에 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장시설을 포함한 공장 부지가 전부 공익사업(보금자리주택사업)에 편입되자, 해당 공장을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 경우, 공익사업에 편입된 부지 면적만큼 대지를 조성하여 건축할 수 있는지” 등을 질의하였고,
  
  ○ 국토교통부로부터 “공장시설은 중축이 가능하므로 이축과 동시에 증축할 수 있으며, 건축면적의 2배 이하로 부지를 조성할 수 있으나, 이축 시 공익사업에 편입된 기존 부지면적이 건축면적의 2배를 넘는 경우 그 넘는 부분에 해당하는 면적을 새로운 대지 조성이 가능한 면적으로 보는 것은 불가하다.”는 회신을 받자, 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축하는 경우 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 공익사업에 편입된 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수는 없습니다.
  
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 개발제한구역에서는 토지의 형질변경, 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따르면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장 등을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위(제3호의2) 등을 예외적으로 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  또한, 개발제한구역법 제12조제8항에서는 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제22조 및 별표 2 제3호가목 본문에서는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 하도록 규정하고 있고, 같은 호 라목 전단에서는 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말함)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있도록 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역법 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 공장 건축물이 철거됨에 따라 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축할 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 그 편입된 부지 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석하여야 하고, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다(법제처 2013. 6. 4. 회신 13-0199 해석례 참조).
  
  그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목에 따르면 개발제한구역에서 허용될 수 있는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한되고 있는바, 개발제한구역에서 시행되는 공익사업으로 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 건축물을 이축하여 건축하는 경우에도 개발제한구역에서의 토지의 형질변경 허용면적은 원칙적으로 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한된다고 할 것입니다.
  
  한편, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호라목 전단에서는 그 적용대상에 대하여 건축물 등이 있는 토지가 편입된 경우로 규정하지 않고 건축물 등이 있는 토지의 “일부가 편입된 경우”라고 규정하고 있고, 같은 목 후단에서는 형질변경할 토지의 면적에 대하여 “편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적”이라는 표현을 사용하고 있습니다. 이와 같이 같은 호 라목의 기준은 그 문언상 공장의 건축물이 편입·철거되어 다른 곳으로 이축되는 경우를 상정한 기준이 아니라, 공장 부지 중 일부가 공익사업에 편입되어 이를 대신하여 원래 있던 공장 부지에 연접해 있는 다른 토지를 형질변경하여 사용하게 할 때에 적용되는 기준이라 할 것이므로, 이 사안과 같이 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 해당 공장 건축물이 철거됨에 따라 다른 곳으로 공장을 이축하는 경우에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
  
  따라서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축하는 경우에는 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 공익사업에 편입된 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.